三 社会保护底限与机制创新
接下来，我们要讨论的问题是：为什么说《建议书》是一个体现了社会保护机制创新的新文件，这个《建议书》又为我们提出了怎样的与后工业社会（后现代社会）相适应的新思想？
（一）《建议书》中表达的新思想
要讨论国际劳工组织2012年的《建议书》中表达的新思想，恐怕唯有通过其与60年前的《社会保障（最低标准）公约》的比较，才会有更加清晰的认识。
如前所述，在《第三次浪潮》一书中，托夫勒概括出了工业社会的基本原则或特征，即标准化、专业化、同步化、集中化、好大狂和集权化。托夫勒认为：“各种文明都有潜在的法则，有一整套规律和原则贯穿在它的一切活动之中，好像是经过反复设计好了似的。工业化推向全球，它的独特潜在的设计变得清晰可见，它包括六个相互联系的原则，统筹安排了千百万人的行动。”（托夫勒，1983）
1952年，在工业社会从成型走向成熟的历史背景下出台的《社会保障（最低标准）条约》可以说集中体现了上述工业社会的“统筹安排千百万人行动”的基本原则和特征。第一，条约本身就是标准化的象征，诸如基本概念、制度框架、运行模式等，都在条约中被统一起来。第二，社会保障本身被专业化了，其纷繁复杂的法规条款，将劳动者的需要与权利尽收囊中，成为一个对其具有控制权和话语权的官员和专家有利的“灰葙”。第三，所有的工薪劳动者，从缴纳费用到享受待遇，就时间和机会而言基本实现了同步化。第四，社会保险基金的统一管理、统一缴费和统一给付，更是充分体现了集中化的原则。第五，好大狂表现在推行社会保障的发展策略上，歧视就是要将以社会保险为核心的社会保障制度，亦即福利国家模式的基本框架“一刀切”地推向全球。第六，集权化体现在社会保障制度高度集中的管理方式上，这进一步将劳动者的需要和权利直接与企业、国家，尤其是后者紧紧地捆绑在一起。
不能仅仅以“好”与“坏”或者“对”与“不对”来评论上述以社会保险为核心的社会保障制度，因为当其特征与工业社会赖以立足的基本原则完全相适应乃至完全一致时，这样的制度肯定是“好”制度，是“对”的制度。但是，当制度所倚仗的社会脉络发生了根本性的变化时，制度就变“坏”了，变成“不对”的制度了。就此而言，上述理论逻辑对任何社会政策乃至经济政策应该都是有解释力的。
实际上，在20世纪中期，福利国家的理想一经提出，就有学者提出批评。这种批评来自两个方向。一种批评的出发点和归宿都是“自由市场”，其中最为著名的莫过于1944年初版的弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）的《通向奴役之路》（哈耶克，1997）。
另外还有一种批评的出发点和归宿则是“社会保护”，这就是同样在1944年初版的卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）的名著《大转型：我们时代的政治与经济起源》。波兰尼在他的书中提出，现代社会为两个方向完全相反的作用力所支配，一种力量要释放市场力量，另外一种力量则要保护社会。波兰尼认为，所谓“大转型”，涉及“社会之中两种组织原则的作用”。“其中之一就是经济自由主义的原则，其目的是要建立一个自律性的市场”，“另一个原则是社会保护的原则，其目的是人类、自然和生产组织的保护”（波兰尼，2013）。由此看来，波兰尼的著作应该就是社会保护概念的出处，或者说，是波兰尼的社会经济思想为社会保护提供了学术理论支持。
如果把社会保护看作人类社会的自我保护，那么在其内涵和外延上就会表现出一种与工业社会（现代社会）完全不同的思维方式和理论逻辑。人类社会自我保护的思想在2012年的《建议书》中得到了体现，这个文件以个性化、多元化、差异化、分散化、适度性和自主化等为原则与特征，既从工业社会（现代社会）的封闭和狭隘中突围，又与后工业社会（后现代社会）的开放和包容迅速地融合在一起。
表1 社会保护的历史演进
（二）社会保护的开放性和包容性
在当代，社会保护已经发展成为一个涉及极广的针对社会领域而建构的保护机制。如果做空间上的横向比较，可以见到，在不同的国际组织给出的社会保护外延中，不仅包含了以往社会保障制度传统定义中所包括的内容，还将以往并不认为是传统的社会保障制度范围的内容也涵盖在内。表2将欧洲委员会、经合组织和联合国的社会保护概念的外延中属于传统社会保障范畴和不属于传统社会保障范畴的保护手段放在一起，进行了对比。
表2 社会保护的外延
对此，国际劳工组织的报告中做了这样的解释：社会保护经常被理解为比社会保障具有更广义的特征（特别是它还包括家庭成员之间以及本地社区成员之间相互提供的保护），但它也同样被人们狭义地使用（被狭义理解为，仅对最贫困、最弱势或者是被社会排斥的群体所采取的措施）（国际劳工局，2011）。
从减贫的角度出发的世界银行对社会保护的定义则走得更远，“仅仅在遭遇风险时向低收入者提供临时性的救助和津贴是远远不够的，应该对人力资本投资（如对教育和医疗卫生投资）的主张进行公共干预，帮助个人、家庭和社区更好地管理风险；对受到社会剥夺的低收入者提供支持，创造更多的就业机会”（转引自谢东梅，2009）。
中国的学者对此评论说：“社会保护这个概念……用以概括各种形式的国家干预政策，这些政策旨在保护个人免受市场不测造成的种种后果的危害。”“社会保护是一个比社会保障更宽泛的概念，可以包括多种多样、正式和非正式的保护方式，并且突出对弱势群体进行支持的政策目标。”（尚晓援，2007）
社会保护底限特别强调对弱势群体的保护。2011年世界社会公正日（2月20日），联合国秘书长潘基文在他的致辞中说：“我们依然面对全球金融和经济危机的后果，如何应对这一挑战比以往任何时候都更加重要。对危机开始以来数千万失业者而言，全球衰退远未结束。这就是整个联合国系统在其对策中倡议制定社会保护底限的一个原因。这项努力旨在帮助确保人人享有基本社会服务，为民众提供获取体面收入的手段，并加大对穷人、弱势群体和边缘化群体的保障力度”（UN Secretary-General Ban Ki-moon’s Message for World Day of Social Justice，2011）。
从社会保护的历史进程中，可以观察到一个非常有趣的现象。这就是，在整个发展过程中，社会保护的具体方式虽然在不断地发展进步，但从未因新的保护手段的出现并逐渐占据优势因而淘汰旧的保护手段。譬如说，人类社会从一开始就有家庭保护和家族保护；到了传统的农耕社会，又发展出社区互助和宗教慈善；到了工业社会，又有了作为国家制度的社会救助、社会保险和社会津贴，还有社会服务。但是，工业社会的现代社会保护手段并没有完全取代农耕社会的传统社会保护手段，即便是当时被认为更为先进的社会保险制度的出现也没能淘汰被认为已经落后的社会救助制度。反倒是从最早的家庭保护到现代的社会保障，构成了一个社会保护的大家族，所有的保护手段都在一起和平共处并且互补长短、相辅相成。
且不说如今的社会保护已经扩张到教育、住房等非传统社会保障领域，这个概念甚至已经超越了传统的社会范畴，“侵入”经济领域和政治领域。譬如，积极的劳动力市场政策、对社会排斥的行政干预和法律干预，等等。有研究表明：社会保护机制的作用不仅作为保护性因素，还可作为生产性因素。劳动者需要稳定的收入保障来为自己和家庭进行长远谋划。劳动者稳定的收入保障对于经济也是非常有益的，因为这可以使有效需求的预测具有可操作性。
《建议书》没有像60年前那样制定一个标准，而是将所有社会保护手段列出了一张“菜单”，让所有的成员国自行选择并搭配成“我们的”社会保护机制。这是否可以理解为新的国际共识是以建议书而不是以新的公约面世的原因之一？
参考文献
国际劳工局，2011，《世界社会保障报告（2010～2011）》，人力资源和社会保障部社会保障研究所译，中国劳动社会保障出版社。
托夫勒，1983，《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、张炎译，三联书店。
波兰尼，2013，《大转型：我们时代的政治与经济起源》，黄树源译，社会科学文献出版社。
国际职业安全与卫生信息中心，2007，《提供全面保护，促进社会对话》，《中国安全生产报》5月10日。
哈耶克，1997，《通向奴役之路》，王明毅、冯兴元译，中国社会科学出版社。
钱运春，2011，《西欧生产方式变迁与社会保护机制的重建》，上海社会科学院出版社。
权衡，2014，《一个放松规制的市场体系会导致高度的不稳定性》，《文汇报》6月16日。
尚晓援，2007，《中国社会保护体制改革研究》，中国劳动社会保障出版社。
谢东梅，2009，《低收入群体社会保护的政策含义及其框架》，《商业时代》第21期。
UN Secretary-General Ban Ki-moon’s Message for World Day of Social Justice（《联合国秘书长潘基文2011年世界社会公正日致辞》），2011，联合国门户网站（http：//www.un.org/News/Press/docs/2011/sgsm13403.doc.htm）。
[1] 文已发表在2015年《社会科学》第8期上。
[2] 中国社会科学院社会学所研究员、研究生院教授。