第一章 普惠保险概况

第一节 背景

众所周知，提升保险[1]服务的可及性能助力反贫困、经济社会发展和实现某些重要的公共政策目标，如改善人口健康状况、应对气候变化和保障粮食安全。新兴市场与发展中经济体的保险监管者越来越倾向于寻求管制、提升保险服务可及性和保护保单持有人的合理平衡。保险人和保险中介[2]都发现了低收入人群的商业潜力，并希望提供创新产品，建立分销合作关系。

本章旨在介绍普惠保险市场及其基本要素的基础知识、有关普惠保险目标的一些事项以及创新的基本原则。本章是本书随后各章的基础。

保险核心原则与提升保险市场普惠性水平是一致的，本章将提供这方面较多的信息。本章表明，尤其对于那些保险服务不足的市场[3]，一些措施更有利于提升保险的普惠性。本章将提供背景资料，讨论与监管者有关的解决方案。我们确认：

（1）保险核心原则普遍适用，包括在设法提升保险可及性的背景下，实际应用保险核心原则对实现预期结果而言非常重要。

（2）应当在被监管的市场上提供普惠保险产品和服务，尤其是，任何充当保险人的实体均需要获得授权。

（3）虽然现有解决方案能够顾及经营实体的性质、规模、复杂程度和风险特征，但是存在一个最低点，低于这一点后，现有的解决方案便不能继续化解保险风险。在此点之下的实体应当被限制提供服务。

（4）不应当把保险风险计入开展其他金融和非金融业务的实体的资产负债表之中。如果小型实体正在经营着复合业务，那么这些实体应当转变组织架构，将保险业务拆分为由独立的法律实体承担。

（5）试点方案必须获得授权，至少要注册；此外，还应当满足多个条件，在试点期间和（如相关）试点结束后保护保单持有人。

（6）如果实体开展非正规服务项目，则有必要将其服务正规化。正规化过程应当清晰透明，并基于过渡计划提供鼓励正规化的措施，同时在完成全面过渡之前限制过度的风险承担。

（7）当监管认可特定类型的产品享有特殊待遇时，如果现有保险人均能向市场提供此产品，那么套利就会减少。同样，如果设立了特定类型的保险人，那么此类保险人应当限于在规定情况下提供受限制的产品。

（8）通常需要通过创新来克服保险市场的可及性障碍。此类创新包含新的或差异化的保险保障、分销、服务方式或技术等供应商。基本法律应当赋予监管者应对创新做法的灵活的权力，有权使用有条件的许可证或类似方法在实际工作中落实这些做法。然而，监管者需要做好准备，批准并监管数量更广且更具多样性的实体，如保险人、分销商或两者兼具的实体；法律规定需要包含此类实体的进入、监督和退出的条款。

（9）作为把新实体纳入监管体制的结果，监管者和其他机构之间可能需要合作，这可能需要其他机构修改其保密和信息保护方式。

（10）没有必要“豁免”部分或全部的监管要求。相反，监管差异应当基于保险人涵盖的风险和所要实现的监管目标的性质、规模和复杂程度。在一些情况下，风险较低，但是在另一些情况下，特别是在消费者权益保护领域，想实现监管目标可能需较强的监管力度。

（11）当一项监管方法考虑到评估实体的性质、规模、复杂程度等的风险，以及实现监管目标的风险时，该方法应当体现出对实体所采取的方法和限制，从而保持更有限的角色。在理想情况下，随着实体的发展，这些约束应当起到鼓励开发更尖端的方法和消除限制条件的作用。

（12）存在一个最低点，跨越该点后便无法化解保险风险，因此，本章列出了一些适用于该点的“绝对最低要求”。随着保险人从这一最低标准开始提高其在性质、规模、复杂程度等方面的风险水平，要求会相应地增加。

（13）在设法促进普惠保险市场发展的过程中，要发挥保险监管者的主导作用。

（14）如果地方法规需要提供一个关于普惠保险的定义，最好采取定量定义，其次采取定性定义，该定义应当给出详细的特征。

一 关于普惠金融市场和保险

“普惠金融”是指所有处于工作年龄的成年人都能从正规提供者处获得有效的信贷、储蓄、支付、保险等服务的状态。“有效可及性”（effective access）是指通过客户[4]负担得起且能够可持续供应的方式，提供便利和负责任的服务。其结果是，因资金紧张而被排斥的客户可以享受正规金融服务，而不是使用现有的非正规选项[5]。

普惠保险是普惠金融的重要组成部分，它具有如下特点：（1）可负担的；（2）可持续的；（3）便利的；（4）可靠的；（5）由获得许可及被监管的保险人及中介交付的整套产品及服务。

发展普惠金融有助于金融稳定。它是在一个国家或地区实现公平、安全及稳定的金融市场的重要因素。普惠性不足会导致而且已经导致了金融领域的不稳定。普惠金融与金融稳定之间的关联是G20领导人关心的一个话题[6]。

G20领导人在2010年通过的《普惠金融创新原则》（原则）有助于为创新型普惠金融创造出有利的政策和监管环境。创新型普惠金融，即通过安全和健康地推广新方法来改善低收入群体的金融服务可及性。这些原则反映了在保护金融稳定和客户权益的同时，普惠金融可以实现创新。它们适应于不同背景的国家或地区。

二 普惠保险市场的障碍

普惠性不足的保险市场存在一个或多个可及性“障碍”。这些障碍以多种形式存在，不仅是产品和服务成本的问题，还包括承受能力、地理、文化、行政、物流、语言、教育等形式[7]。可及性障碍可能与购买产品、正在开展的保费收付、理赔和客服投诉处理有关。障碍会影响客户（需求侧）、供应商（供给侧），或者同时影响两者。尽管这部分客户不一定都很贫穷，但是收入和/或净资产较低的客户一般存在需求侧障碍。他们很多是个体经营者，被排除在国家正规就业领域的社会保障计划范围之外[8]。他们的收入、储蓄和支出的模式与较高收入的阶层不同。他们的可支配收入少，其大部分收入用于食物和住所等基本消费，并且收入常常呈现周期性，有较大波动。因此，他们的承受能力很弱。此外，他们对人生不同阶段的财务负担和风险缓解工具的理解力可能很弱。

多年以来，针对低收入人群的保险供给一直处于低迷状态。传统保险人一直在关注较高收入的居民家庭和企业的细分市场，将这两者视为核心业务。传统保险人相应地以此为重点来搭建自己的产品、成本结构、地理区位、分销网络、服务基础设施等商业模式。由于每份保单存在固定成本，保险人认为个人保费规模过低；由于可用数据少，保险人认为保费计算更为复杂；这一细分市场中需求的性质和风险难以知晓。凡此种种，保险人往往看不到低收入群体有何吸引力。因为传统的薪酬结构激励员工注重保费规模大的产品，所以那些更了解且更适合中、高收入阶层的分销渠道也不认为与低收入人群做业务是有利可图的。恰当的监管可以减少这些障碍。

因此，要使现有市场更具普惠性，就应当克服障碍。如果成本不是唯一的障碍，那么解决方案便不仅是直接提供低保费的保单。普惠性方法通常包括产品设计、保障范围、服务交付、产品尺寸等方面的创新。

三 创新做法

为了克服障碍，需要采用多种方法。创新可以对产品特征、服务设计、交付产品和服务的渠道和工具、产品提供者（保险人）等内容做出改变。本章探讨一些常见的创新做法，说明监管者在将这些产品、服务和实体纳入监管环境时面临的一些挑战。

一般情况下，首次拓展保险市场可及性会面对较高的消费者权益保护的要求。保护机制需要契合金融素养低、只有些许或根本没有保险经验的客户群体。在保持低成本交易的同时，重要的是，做好信息披露、产品简洁性、公平和可及的纠纷解决办法、追索权限、高效的理赔机制等工作。

产品和代理人的许可手续、审慎规范、监管机制等传统监管框架的内容往往定位于为高收入客户提供的产品和服务。为了促进针对低收入群体的保险产品和服务项目的健康发展，一些国家和地区正在制定针对这一细分群体的保险政策框架。

越来越多的监管者正在推动一个能够同时有效地服务上层人群和低收入人群的“普惠”保险市场。这些举措旨在制定法律和监管措施，鼓励现有保险人为低收入人群提供服务，鼓励非正规供应商和中间商与正规的保险部门融合。为此，中央银行、税务、电信监管、卫生管理、农业管理、社会保障部等政府当局之间需要开展经常性协调和跨部门合作。

在寻找提升保险市场普惠性的新方法的过程中，行业参与者、他们的网络、其他保险支持组织都面对着陡峭的学习曲线。竭力推动这一进程的监管者也面临这种情况。

四 产品和服务

普惠保险产品提供涵盖财产、生命、健康、信贷、农业/畜牧业、巨灾保险等多领域量身定制的产品，尤其是为低收入人群提供针对某些人身或非人身风险的保护。产品的设计和定价与风险的概率和供给成本相称。

在没有保险的情况下，人们的风险保障方式通常包括召集亲友、接受贷款、变卖财产、减少教育甚至压缩生活消费开支。在保险服务不足的市场上，有许多人认为保险是“沉没成本”，对保险抱有消极看法。这些因素限制了低收入群体使用保险。因此，他们的人身和财产面临多重风险，他们创造和积累财富的能力亦被削弱。

近年来，许多保险人和中介（包括商业机构）开始设计满足低收入群体需求的创新型产品和交付模式，而非直接提供传统产品的微缩版。嵌入式产品——与其他产品一起标记承保范围——和团体保险被证明富有成效。为实现规模化、降低成本和提高可及性，预计更多的保险人会在新产品、分销、服务模式等方面展开创新性工作。与此同时，至关重要的是，确保客户理解自己做出的选择、自己的职责和权利以及有权行使其权利。

相对于传统保险，以强化普惠性为导向的产品的基本特征可能包括：（1）相对低廉的保费；（2）有限的保障范围；（3）有限风险的短期保单；（4）很少的免赔条款（如有）；（5）偏爱团体承保；（6）在控制欺诈的同时，实行简单快速的理赔流程。

近来的经验证明，如果“充分提供了保险”，那么客户就能够承担并愿意使用保险。充分供应的一个重要条件是简化条款和合同，尽力确保客户理解保险的价值。

被服务不足的细分市场千差万变，因此，对风险保障的需要和偏好也因职业、社区、文化、区位等因素而变化。例如，尽管人寿保险应当是每家顶梁柱的首选项目，但是文化信仰可能对其起到了妨碍作用。对住房、工具和牲畜的保险应当是洪水易发多发地区的首选，而其他保险则可以承保农村地区农作物的干旱损失。工薪阶层可能更喜欢按日或按周支付保费，而小农可能更喜欢在收获季节付款。

服务创新包括用不同方式来解释产品、招徕客户、签发合同、承保、收取保费、评估理赔、处理其他客服事项等。创新手段是执行这些任务的新方法，其中亦可包含新技术手段。

五 交付渠道

客户的居住地常常远离保险服务的提供场所，而且可能季节性地迁移以寻找工作。这使得销售产品和提供服务具有挑战性。提升保险的可及性可以借助于多类中介，如传统经纪人/代理人、银行保险、微型金融机构（microfinance institutions，MFI）、非政府机构、直接的市场营销（如呼叫中心）、邮件（如从其他公共服务供应商处购买的邮件列表）、备用的直销力量（如电信公司的销售网络）和基于技术的销售（如移动电话和互联网）。

促进保险交付还可以使用基于社区的计划或团体、信用合作社以及创新型大众经销机构，如零售商店、邮局网点、宗教协会和工会。这些备用渠道不仅能够克服地理障碍，还能够以更划算的方式接触客户、利用基础设施和改善信任状况，所以这些渠道均很重要。

六 保险人

为克服普惠保险市场的障碍，可能需要具有不同组织形式的各类保险人来提供保险，如由保险监管者或任何其他主管机构根据国家法律定义的营利性或非营利性实体。他的供应商包括死亡福利协会、相互和合作保险人、商业保险人、专业小额保险人等。

为阐明与传统市场做法之间的区别，提供如下可能有助于消除普惠性障碍的实体。

（1）大型保险人——在更传统的市场上开展业务，设法向被服务不足的细分市场提供服务项目。

（2）小型保险人——其中一些可能已经存在，但是不够正规。尽管本章定位于关注正规保险人提供的保险产品的可及性，但是要承认，应当解决不正规性问题。这需要监管者的应对能够反映出风险的性质、规模和复杂程度，同时还要精心设计过渡期。一些国家和地区承认那些致力于向被服务不足的市场提供产品和服务的小型保险人。因此，此类保险人的经营许可范围会被限制，有时会被称作“专业小额保险人”。

（3）经营非保险的金融服务或者非金融服务的实体会凭借潜在的客户或业已存在的服务交付机制来利用并影响其他活动，所以能克服可及性障碍。在有些情况下，大型实体会参与保险服务，其保险业务与总业务相比非常小，如通过手机和网络成功地提供金融保险服务的电信公司。较小的实体可能同时经营着规模较小的保险业务和非保险业务，如农业合作社会给其成员提供农作物保险服务，医疗供应商会提供医疗保险类福利，葬礼供应商会提供葬礼保险安排。因此，本章探讨了提供保险服务的各种实体的作用、与保险监管者职责不同的其他领域的监管者发挥的作用以及这两类监管者之间的关系。

（4）试点是指通过试验推进创新。一些项目会形成确确实实的创新成果，然后“等比扩大”，而有些项目则遭遇失败后停止。许多实体目前正在开展各种各样的试点工作，有时会获得发起人的支持，为项目带来大量资源。有些试点项目可能不够正规或体量不足。

七 国际保险监管者协会论文中小额保险的定义

国际保险监管者协会将“小额保险”[9]定义为低收入群体可获得的、由各种不同实体提供的、根据普遍接受的保险实践（包括保险核心原则）经营的保险。重要的是，这意味着小额保单承保的风险是基于保险原则来管理，并且会收取保费。保费可由私人或公众来交纳，或两者并行。因此，小额保险活动本身应当属于相关的国内保险监管者的职责和权力范围。