第一节 选题背景及研究意义

一 选题背景

随着改革开放的不断深化，社会主义市场经济体制确立并逐步完善，市场在资源配置中的作用正向着“决定性”发展。改革开放的伟大进程，根本性地解放了社会生产力，解放了计划经济体制中严重的生产关系困局，释放了人们的发展热情，增强了社会活力，我国政治、经济、社会、文化等领域的发展取得了举世瞩目的成绩。2010年我国经济总量已经超过日本，成为世界第二大经济体；按购买力平价标准计算，已于2014年超过美国，跃居世界第一。2015年我国经济在国际金融海啸的冲击下和世界经济普遍下滑的大背景下，继续保持6.9%的增长率，国内生产总值达到67.7万亿元，在世界主要经济体中位居前列；全国居民人均可支配收入实际增长7.4%，城镇新增就业1312万人，农村贫困人口减少1442万人，常住人口城镇化率超过55%；全年新登记注册企业增长21.6%，平均每天新增1.2万户；消费对经济增长的贡献率达到66.4%，单位国内生产总值能耗下降5.6%；服务业在国内生产总值中的比重上升到50.5%，首次占据“半壁江山”，高技术产业和装备制造业增速快于一般工业。[1]在改革开放和社会主义现代化建设取得令人瞩目的重大成就的背后，我们应当清醒地看到，较高的经济增长率在普遍提高人民生活水平的同时，也积累了众多的问题和不稳定、不确定因素。经济和社会发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，地区、城乡发展失衡，体制、制度、资源环境等因素对经济社会发展制约性凸显。

根据现有的研究和对现状的分析，继续分解现存的差距和失衡现象，可以看出，经济发展差距、居民收入差距、公共服务供给差距，以及城乡发展失衡、区域发展失衡、经济和社会发展失衡、对内改革和对外开放发展失衡等所表现出的广大农村和落后地区经济发展落后、居民收入水平低、公共服务严重缺乏等问题，成为我国现阶段全面发展的症结所在。其中，“农村基本公共服务问题已经成为城乡协调发展、区域协调发展和经济社会协调发展的三大全局问题的矛盾汇集点”。[2]如果提取这些矛盾和问题的关键词，我们发现，差距、失衡已经成为我国现阶段矛盾和问题的症结。所以，如何破解差距和失衡就成为我国现阶段经济社会发展的关键环节。

然而，公共需求的全面快速增长与公共服务总量不足、质量不高、供给不均衡的突出矛盾日益成为新阶段中国经济社会发展主要矛盾的新焦点。[3]城乡创业公共服务和城乡创业型经济是相互依赖和相互促进的。随着知识经济时代的到来，“创业活动对经济复兴、革新和增长的贡献日益显著，创业已成为一国或地区繁荣的基础。……创业经济的比重和发展变化特征，可以在一定程度上反映一个国家和地区经济发展的总体特征”。[4]可见，着力提高城乡创业公共服务水平，着力促进城乡创业公共服务均等化，逐步缩小城乡创业公共服务的差距，才能激发城乡之间以创业资源流动配置为引导的资源配置活力，才能真正实现城乡基本公共服务均等化和城乡创业型经济的协调发展。因此，大力发展创业公共服务和实现城乡间创业公共服务的均等化问题，就合乎逻辑地进入我们的研究视野。

实现经济的平衡可持续发展和社会的和谐稳定是我国现阶段全面深化改革的主要目的。城乡创业公共服务均等化是使我国社会成员普遍地享受经济社会发展成果的重大战略选择。它一方面立足于促进社会公平，着眼于城乡统筹协调和创新创业，连接和助力“大众创业万众创新”和增加公共服务供给的“双引擎”，通过不断优化创业政策环境、制度环境、社会文化环境，不断完善和改进创新创业机制，推动经济可持续发展，最大限度地调动一切积极因素和资源，集中全社会智慧和力量，参与社会主义现代化建设，共享社会主义现代化建设成果；另一方面旨在尊重人的价值，发挥人的首创精神，注重个人发展素质的培养和发展能力的提升，注重保障人们的各项自主创新创业权益，激发个人主动改善自身生活水平的发展意识和发展潜力，激发为美好生活奋进不止的精神活力，以人的自由全面发展为中心，满足人们更高层次、更多方面的发展需求。

除此之外，提出促进重庆市城乡创业公共服务均等化的研究主题，还出于新一届党中央和国务院对我国总体发展战略的顶层设计，尤其是“十三五”时期发展目标以及发展举措的考量。具体来说包括以下几个方面：

第一，中央政策指向的变迁聚焦城乡创业公共服务均等化反映出的迫切要求。继中共十六大将统筹城乡经济社会发展作为解决“三农”问题的关键之后，十六届三中全会正式提出了“五个统筹”战略，并将统筹城乡发展作为首要任务，用统筹城乡发展的战略思想，直接指出了现阶段经济社会发展的一个关键着力点；自十六届四中全会胡锦涛同志提出建立“五个统筹”的有效体制机制的要求及“特别要重视解决的农业、农村、农民问题”的手段倾向，[5]十六届五中全会首次提出“公共服务均等化”的改革命题、十六届六中全会提出“城乡基本公共服务均等化”后，分别在十七大、十七届三中全会、十七届五中全会上进一步强调“城乡公共服务均等化”的重要性；国务院在2012年7月颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中更加明确提出“十二五”期间“推进基本公共服务均等化取得明显进展”、到2020年“争取基本实现基本公共服务均等化”的工作目标、任务、要求；[6]之后中共十八大报告中提出“鼓励创业”的方针和“促进创业带动就业”“完善就业服务体系”的要求，[7]在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，被进一步深化为“完善城乡均等的公共就业创业服务体系”，创业公共服务与公共就业服务联系在一起作为基本公共服务的重要内容被提出来，并明确了创业公共服务领域要努力实现“政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业”的创业公共服务总体建设目标和建设理念。[8]

中央政策从两个方面聚焦城乡创业公共服务均等化及其体系建设。一是抓住新型城镇化建设这一中国未来发展的最大潜力所在领域。2014年3月，中共中央、国务院颁布了明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，强调统筹相关领域制度和政策创新，从宏观性、战略性、基础性层面推动城乡发展一体化和公共服务均等化，以指导全国城镇化健康发展。[9]以城乡一体化和公共服务均等化为抓手的新型城镇化已经纳入国家建设规划。另一方面是打造创业创新引擎。2013年10月至2015年2月，国务院常务委员会先后15 次研究讨论创业创新工作，全力打造“大众创业万众创新”引擎。从中央政策的变迁中，我们应该清晰地看出，在城乡统筹一体化发展的新型城镇化建设过程中，其潜力的挖掘和发挥必须依靠创业创新，“大众创业万众创新”引擎所伴随的另一半是增加公共服务供给，二者共同构成未来中国发展的动力驱动系统，而动力所要解决的短板在“三农”领域、在城乡统筹协调，驱动的重要载体就是推动新型城镇化建设。这在本质上逐步具体地指向了创业公共服务均等化目标，表明了对创业和城乡公共服务均等化的高度重视和迫切要求，明确了创业公共服务的总体目标，标志着推进城乡创业公共服务均等化已经成为党和国家实现统筹城乡发展的方针政策和战略目标。2015年，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，在描绘出我国未来发展战略图景的同时，也提出当下发展的整体要求。其中，创新发展将引领未来发展全局，是把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的核心驱动所在，“协调发展”“绿色发展”“开放发展”“共享发展”不仅从各个领域、各个层面指出发展的更高要求，而且共同支撑“创新发展”的实现。“创新”驱动力的获得需要凝聚亿万中国人的智慧和力量，需要“大众创业万众创新”引擎激荡“草根创业”“人人创新”的力量，需要增加公共服务供给为“创新发展”扫清障碍、铺路架桥。同时，创新发展引领下的未来发展是协调的发展、绿色的发展、开放的发展、共享的发展，这与城乡创业公共服务均等化的目标和过程也是高度契合的：城乡协调是协调发展的重要内容，绿色创业是新兴业态的重要增长点，融入式开放是我国企业未来的发展出路，人人共享发展成果是服务创业、增加创业的根本目标。

第二，城乡创业公共服务均等化是妥善解决严重的“三农”问题的最佳助推器。中国特色社会主义是亿万中国人民几十年艰难探索的“人间正道”，是实现美好生活向往和自身解放的必由之路。同时，在农民占人口大多数的中国，中国特色社会主义更是广大农村人民的事业。尊重人民主体地位、充分体现人民当家作主权利的关键点，发动人民、依靠人民“补齐短板”、推进全面建成小康社会的重点和难点，以及进一步释放新一轮改革红利、挖掘新型城镇化的“最大潜力”的重要环节，都集中在“三农”上。一方面，不合时宜但影响仍然存在的城乡割据的户籍政策，将城乡居民“分为在社会地位、公民权利和发展机会方面极不平等的两大集团”,[10]农村土地、劳动力等资源得不到合理的流动和优化配置，人们选择适合自己发展方向和发展环境的空间被人为地压缩，人民的首创精神受到压抑、全面发展需求受阻，人民的主体地位无法充分体现；另一方面，从经济发展阶段上看，工业化初始阶段，农业部门为工业部门积累支持和贡献太多但未得到及时有效补偿，它与二元户籍制度相遇时，即使是在户籍制度改革已经取得巨大进展，法律意义上的二元分化正在消失的情况下，长期的二元户籍制度所产生的城乡分割和距离农民发展期望还有很大差距的农业体制改革等影响依然在延续且短时间内难以彻底消除，以农业发展滞后、农村公共服务水平落后、农民收入水平和消费能力低下为表征的严重“三农”问题已成为制约农村人民主体地位体现、实现农村农民和城镇居民共同发展共享发展成果的重要梗阻。农民仍然是我国社会结构中的最大群体，更是我们国家创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的短板所在。“十三五”时期，围绕全面建成小康社会这一战略目标而打响的最后一轮扶贫攻坚战，核心对象是贫困农民、主要战场在农村、关键领域在农业。同时，农民创业是国家创业的主力军，也是我国经济社会发展的主力军和依靠力量，更是公共服务发展的主要对象。但是，广大农村地区农民利益边缘化依然严重，不能或不能充分实现人民的基本权利和发展机会，不能平等地享受中央及地方支持发展的各项政策措施，不能充分地表达公共服务需求和参与公共政策制定、社会主义现代化建设，不能公平地享受经济社会发展成果。这在客观上拉大了城乡之间的差距，制约了城乡间相互促进相互协调的发展，削弱了农村人民的正当权益，降低了农村人民当家作主的主人翁地位，阻碍了社会阶层的自由发展和流动，增加了社会不稳定因素和社会矛盾，不符合以协调发展、共享发展理念为特征的战略考量，更不符合中国特色社会主义对公平正义的内在要求和共同富裕的根本原则。因此，通过创业公共服务均等化的实施，在逐步建立以创业权利公平、机会公平、规则公平为主要目标的城乡创业公共服务体系的基础上，努力营造公平的城乡发展环境，充分发挥“三农”各类资源要素的优势，实现城乡各类资源有序流动和市场环境的优势互补，突出保证农村农民公平参与、平等发展的权利，积极鼓励支持农民创业，实现农民的自我发展、农村的自由发展、农业的创新发展。因此，城乡创业公共服务均等化是妥善解决严重的“三农”问题的最佳助推器。

第三，破解城乡之间公共服务的非均等化供给障碍的突破口。城乡之间公共服务的非均等化供给是拉大城乡差距的主要因素之一。改革开放之初，家庭联产承包责任制解放了农村生产力，实现了农业的快速发展，为“先富带动后富”发展方针的落实，赢得了稳定的空间。这个空间的存在，一方面在一定程度上缓和了工农业“剪刀差”所造成的城乡差距带来的城乡矛盾，使之继续产生深刻影响；另一方面，土地生产关系的解放本身所具有的保障功能，使有限的公共资源也开始向发展条件更好的城镇集中，城乡之间的公共服务差距扩大局面继续向更深层次发展。改革开放30多年来，以经济建设为中心的方针政策导向，市场机制在促进效率、激发活力和解放生产力方面作用凸显的同时，政府机制和社会机制等方面的配套改革相对较慢，市场经济作用与传统政治体制的弊端的融汇交互使得经济利益既得者已经形成以资金为中心的城乡利益“固化藩篱”，在利益分配中，尤其是在公共服务资源及其可获得性上形成城市的强势地位，改革阻力相对较大。受其影响，农村地区公共产品的相对匮乏和公共服务的不到位，使得市场机制不能自愿、自觉地向农村“弱势地区”提供与城市相当的服务，公共服务产品的必然选择和自动实现社会公平公正的内在缺陷以及“经济增长驱动型人类发展模式”[11]的弊端逐渐暴露。因此，我国创造的世界经济奇迹，并没有使城乡差距缩小，反而越来越大。我国城乡居民收入比从1984年的1.71:1，扩大到2009年的3.33:1，达到历史最高位。之后虽有所下降，但至今仍在 3 倍以上。[12]同时，我国农民的收入主要来源于实物收入和劳务收入等显性收入，加之初次分配结构的不合理，资本收入不足，劳动所得偏少，城乡间“非货币化收入”的公共服务不均衡分配，更加大了城乡间的实际差距。[13]正如迟福林所说，我国城乡收入差距表面上是3.3：1，但如果把基本公共服务等再分配要素的因素考虑在内，城乡实际收入差距将达到5:1—6:1，这样，公共服务因素使城乡居民实际收入的比例至少扩大了30%—40%,[14]这个论断在学界获得了比较广泛的认可。[15]城乡居民收入差距对居民总体收入差距贡献率达到64.45%。[16]其中，公共服务对发展环境的改善作用和对发展实体的引力效应，在城乡居民收入差距形成过程中的“贡献率”可能更高。我国依然是世界上城乡收入差距最大的几个国家、地区之一，公共服务供给不均成为拉大城乡差距的主要因素之一，甚至在某些地区还是根本性因素。值得肯定的是，虽然城乡之间公共服务存在非均等化供给且并未得到有效扭转，但是农村地区的基本公共服务水平和质量较改革之前已有所突破，基础设施和普惠式社会保障、医疗卫生保障网络已经建立，就业创业公共服务已经初具规模。在农业边际劳动生产率的提高难续奇迹、农村剩余劳动力继续转移大势难缓的情况下，农民通过转移就业或通过自主创业寻找新的收入来源的愿望愈加强烈。此时，促进城乡之间创业公共服务均等化，尤其是专门针对农村、农民的创业公共服务，不仅能够迅速激发农民的创业热情，而且能够改善农村地区的发展条件和发展环境，能够较快地提升农村地区的发展能力和促进发展潜力的进一步挖掘，使之成为打破城乡公共服务非均等化的突破口。

第四，城乡创业公共服务均等化是深化改革、拉动内需的催化剂。“经济发展就是经济运行，引导经济运行最重要的是激发经济自身的动力机制和约束机制，机制的转变就需要靠改革”,[17]而“大众创业万众创新”新引擎的打造已经表明，创业是激发“经济自身的动力机制”的最好途径。全球创业观察项目（Globe Entrepreneurship Monitor,GEM）通过把不同国家、地区的TEA（Total Entrepreneurship Activity）指数（用于衡量一个国家或地区的创业活跃程度）与GDP增长率进行时间序列回归分析得出，[18]创业活跃的国家和地区的经济增长率一般都比较高，创业活动与当年经济增长率之间是呈正相关的。GEM项目的研究还进一步指出，创业对经济增长的贡献主要表现在扩大就业、促进创新、提高生产力和成长性三个方面。[19]当前，我国正处于经济发展方式从外向型向内生型转变的过程中，“三驾马车”的经济增长拉动能力及三者的角色地位也发生了相应的变化：投资的边际效应递减率作用明显，回报率下降显著，“消费对经济的拉动作用超过外贸和投资之和，消费成为中国经济发展的‘稳定器’”,[20]尤其要重视中等收入群体的消费。过去十年，我国长期保持42%左右的高投资率，依赖于国内的高储蓄率，相应地居民消费率从2001的61.4%降至2006年的50%,“消费和投资的失衡使宏观经济稳定面临着风险”，不利于经济的稳定和可持续发展。然而，在一般基本公共服务保障乡村地区人口生存条件、发展前提的基础上，创业公共服务和城乡创业公共服务均等化，对改变差距现状、提高自身生活条件的向往将转化为激发农村人口的改变收入来源、生产方式、就业方式等发展方式积极性的根本力量，从而培育新的消费需求增长点，带来的发展能力的提升。在此意义上，创业公共服务及城乡创业公共服务均等化成为促进经济可持续发展的催化剂。另外，“创业和创新的成果也有收益保障。这些是激发大众创业、万众创新激情和实干精神的必要条件”。[21]在此基础上，消费与创业创新的相互拉动和促进作用，最终将激发“大众创业万众创新”双引擎的强大拉力。在这个过程中，中等收入群体无论是收入增长可能性，还是资产增值对收入增长的贡献能力，相对于高等收入者来说，都是不可同日而语的；高等收入则正好相反，大比例的资本增值收入和创业的风险大大降低了他们成为创业主体的可能性。这样中等收入群体就成为新兴创业主体的主要来源。服务创新创业、发展创新创业，无论是增加就业岗位还是扩展收入来源，在一定程度上就是直接地提高中等收入群体的收入水平，增加中等收入群体的消费能力，使之成为名副其实的扩大消费需求的主体。同时，通过鼓励发展创业和城乡创业公共服务均等化，促进人力资本积累和增值，提高居民消费能力和投资水平，增加我国经济内生动力，从而摆脱外资依赖，增加经济发展稳定性，必将成为我国经济发展的战略选择。而在我国农村的现实情况是，由于基本公共产品和公共服务供给不足，农民用于教育、医疗、住房等基本公共服务类消费的比重过大已成为农村家庭头号支出，严重影响农民预期消费水平的提高，内需严重不足，阻碍着有效消费的增加，制约着内需对经济拉动作用的有效发挥。有研究表明，基本公共服务能够增强广大社会成员的经济安全感和消费预期，具有刺激消费、拉动内需的潜在功能。[22]“改革就是最重要的内生式发展途径，它不仅能创造供给，还能制造需求。”[23]因此，城乡创业公共服务均等化更能在促进落后地区尤其是广大农村地区的经济增长和产出能力、增加就业和居民实际收入的同时，促进经济政治社会发展机制的有效转变和优化，从根本上提高居民消费水平和生活水平，成为深化改革、拉动内需、刺激消费，保持中长期经济持续稳定发展的催化剂。

第五，城乡创业公共服务均等化是供给侧结构性改革的政策支柱之一，是打开“五大任务”新局面的重要路径。在经济新常态的大逻辑下，供给侧结构性改革是未来一段时间我国经济社会发展的一条主线。它以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为核心任务，旨在调整经济结构，以供给侧的劳动力、土地、资本、创新等要素的优化配置，促进需求侧“三驾马车”的传统驱动向与创新驱动协调转换，实现要素的最优配置，就是从提高供给有效性和高质量出发，用改革的办法推进结构调整和驱动力的转换，从而使扭曲的要素配置得到矫正，无效的和低端的供给减少或改造升级，进一步使有效的和中高端的供给扩大效应、提高效能，增强供给结构对需求变化的灵活性和适应性，扩大要素供给、提高全要素生产率，进而提高社会生产力水平，提升经济增长的质量和数量，以更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展，落实好以人民为中心的发展理念。从创业公共服务及其均等化本身来说，创业公共服务及其均等化与供给侧结构性改革的核心目标具有同一性。本研究认为，传统基本公共服务及其均等化是创业公共服务及其均等化的基础条件；创业公共服务是在传统基本公共服务及其均等化已经达到一定程度的基础上，对传统基本公共服务的一次层次深化和向更高水平发展的升华。在这个意义上，传统基本公共服务及其均等化在一定程度上是创业公共服务及其均等化的基本组成部分，创业公共服务及其均等化是对传统基本公共服务及其均等化已经取得成果的巩固和提升，是对其服务内容、供给效能的补充和供给效益的扩大。最重要的是，创业公共服务及其均等化是针对传统基本公共服务无效供给和无序供给的进一步优化，是实现包括创业公共服务在内的基本公共服务有效供给的关键路径。另一方面，从创业公共服务及其均等化的功能与供给侧结构性改革的任务来说，二者同样具有高度统一性。新创企业能够承载结构调整的冲击力、承载结构调整的“去产能”过程中保留下来的有益部分。这与供给侧结构性改革的化解产能过剩任务相一致；创新与创业之间的相互促进作用，尤其是创业企业生存压力所转化的创新驱动力量在创业公共服务支持下，能够在技术、金融、制度、管理、产品、人力、市场、资源要素等各个方面形成创新潜力，这与供给侧结构性改革提高全要素生产力相一致；创业公共服务及其均等化致力于优化和创造更利于企业成长和发展的环境，其主要成果在于给企业松绑、为企业降低成本，这与供给侧结构性改革降成本的任务是一致的；创业公共服务及其均等化推进过程中所要求的户籍改革、生产要素优化等内容与供给侧结构性改革的去库存、优化资源配置的任务是一致的；创业公共服务及其均等化强调金融创新与改革，促进实体经济的发展，又是供给侧结构性改革去杠杆的重要任务。因此，城乡创业公共服务均等化不仅是供给侧结构性改革的政策支柱之一，而且是打开“五大任务”新局面的重要路径。

第六，在社会主义国家，促进城乡创业公共服务均等化是实现社会公平、促进社会稳定和构建和谐社会的内在要求。社会公平正义是人类社会永恒的价值追求和行为准则，是中国特色社会主义的内在要求，[24]也是现代政府的重要责任。社会公平正义“必须体现在经济社会发展过程中，体现在社会成员之间的资源利用和利益分配中，体现在社会成员对于经济发展成果的共享之中”。[25]但是我国当前城乡差距的广泛存在和扩大，在经济转轨和体制转型的过程中，“公平的矛盾更加尖锐”[26],“极易造成城乡社会结构离散、分化、断裂”[27]，威胁着社会稳定，阻碍着社会主义和谐社会的构建。同时，改革开放30多年来，中国经济持续高速增长，却并没有带来充分的就业，经济每百分点增长带动就业增长从改革初期的0.4%，下降到了2000年的0.1%，形成典型的“高增长低就业”现象，[28]而且这种情况在供给侧结构性改革的影响下还有进一步加剧的趋势。然而，创业带动就业的效应已经成为学界研究和各国实践得出的不争事实，据GEM对我国创业带动就业效应的调查研究表明，每增加一个创业者，可在5年内提供2.77—5.90个就业岗位。[29]就业是个人获得尊重和收入的主要来源，是支撑家庭稳定和谐幸福的重要支柱，也是参与社会分配和获得其他基本公共服务的主要途径。促进城乡创业公共服务均等化有利于增加中等收入人群基数，加速和巩固以中等收入为主的“纺锤型”社会结构，增加社会稳定因素。因此，着眼于创业带动就业的城乡创业公共服务均等化是实现社会公平、促进社会稳定与构建和谐社会的内在要求，是推动城乡经济协调可持续发展的战略选择。通过不断优化创业政策环境和完善制度设计，最大限度集中城乡之间广大人民群众的智慧和力量，调动一切积极因素和自愿投入经济社会建设的激情，以创新促进创业，以创业带动就业，以就业推动社会和谐稳定，使社会成员公平地参与资源利用、利益分配和社会主义现代化建设，充分地普遍地平等地共享经济社会发展成果。

第七，重庆地区的特殊情况更显露对城乡创业公共服务均等化研究的迫切需求。2007年6月，国务院批准设立“成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区”，是我国统筹城乡发展进程的重大部署，标志着统筹城乡发展已经成为我国新时期构建社会主义和谐社会的国家战略。[30]重庆市成为我国最年轻的直辖市以来，“西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹的直辖市初步显现，国家级中心城市形象逐步展现”。[31]但是不容否认的是，重庆市大城市、大农村、大库区、大山区、大民族区集于一体的特殊情况没有改变，这使得重庆市城乡二元结构矛盾及其造成的影响相比其他地区更加突出、更加严重，“成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区”的设立、“五大功能区”发展规划正是基于这个基本情况的考虑。九大主城区及綦江、大足等21个发达区（县）所构成的“一小时经济圈”都市走廊，从经济发展水平、人口密集程度、城区规划、基础设施建设、公共服务水平等方面来看，堪比我国一线城市，甚至可与国际知名大都市相媲美。同时，地辖广阔的重庆地区，还存在着普遍而广泛的农村、山区、民族地区等落后区域，像以万州区为中心的渝东北地区11个区县和以黔江区为中心的渝东南地区6个区县等远离主城区的“两翼”地区还面临着巨大的发展难题。以主城区为代表的“大城市”与渝东北、渝东南为代表的“大农村”，构成了重庆市迫切需要统筹城乡发展的巨大差距格局。落后地区居民极速向公共服务供给相对充足的城区涌入更说明了城乡间公共服务供给失衡这一事实。同时，作为三峡库区的重点移民区，进一步增加了重庆地区统筹城乡发展的难度。另一方面，重庆地区“一圈”带“两翼”的协调发展机制和“五大功能区”发展规划，为破解“小马拉大车”困局，“创新构建‘一头在内、一头在外’和‘两头在内’的产业链招商及加工贸易模式”,[32]围绕农民工问题搞户籍制度改革、社会保障制度改革、住房制度改革等实践，大力鼓励支持中小微企业创业发展、推进基本公共服务均等化，为我们研究城乡创业公共服务均等化问题提供了丰富的实践经验和研究材料。2013年9月，重庆市在“都市经济发达圈”“渝西经济走廊”“三峡库区生态经济区”和“一圈两翼”区域发展战略基础上，进一步提出重庆市“五大功能区”战略，从全局性、基础性、战略性出发，科学划分功能区域、明确区县功能定位，以城市发展新区为统筹城乡发展重点，加强基本公共服务等配套建设，提升都市核心区和都市拓展区城市服务辐射带动能力，提高渝东北生态涵养区和渝东南生态保护区的自身发展能力，为积极探索重庆市城乡创业公共服务均等化发展，实现重庆市经济社会可持续发展提供了战略参考。国内外的实践已经证明，单纯地用控制和缩小城乡居民收入差距是不能解决根本问题的。要从根本上统筹城乡发展，缩小城乡差距，必须从创业入手，让政府担负起统筹城乡创业公共服务的责任，积极创造条件鼓励创业，增加企业存量和农村地区自我发展能力，以增加农民的创业收入和财产性收入，促进我国社会经济的发展和国内消费能力的提升，改善市场配置资源的有序流动和提升城乡居民自我发展的可行能力双管齐下，才能从根本上缩小城乡差距，形成城乡之间的平衡与协调格局，实现城乡统筹发展。因此，在全面建成小康社会的关键时期，促进创业公共服务发展，努力实现重庆市城乡创业公共服务均等化具有十分重要的理论和实践意义。

二 研究意义

重庆市城乡创业公共服务均等化问题研究既是立足于公共行政、公共政策学科的理论，以及创业学、创业经济学等理论研究，同时也是着眼于国内地区，尤其是重庆地区，和国际经验的实践梳理研究；既是完善城乡统筹协调发展的一个重大的理论问题，又是现阶段我国经济社会发展、建成全面小康社会面临的一个重大实践问题。研究这一问题旨在通过为重庆市创业公共服务均等化建言献策，促进重庆市城乡之间发展资源和要素的统筹协调配置，改善城乡之间，尤其是农村等落后地区的发展环境、发展能力，对于促进社会公平正义、实现城乡协调发展具有重大的理论意义和现实意义。

（一）理论意义和学术价值

首先，在对创业学、创业经济学、公共行政和公共政策等理论的梳理基础上，阐述促进创业公共服务、城乡创业公共服务均等化的内涵外延、研究背景和重要意义，厘清和提出重庆市城乡创业公共服务均等化的基础概念。目前学术界尚未对创业公共服务做出普遍认可的界定，国家政策体系中，尤其是在国务院2012年颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，也只是将创业公共服务作为公共就业服务的部分内容做出了规划。本研究认为，我国多年来在公共服务领域，尤其是基本公共服务领域取得的成果和发展，结合现阶段重庆地区经济社会发展的实际情况和对创业公共服务普遍实践需求，对“就业”概念的传统理解已经不适应当前发展需求，实现“雇用就业”向“雇用就业”和“自我雇用就业”平衡发展转化，并将创业公共服务及其均等化研究纳入我国基本公共服务的研究范围是具有重要战略意义的。因此，定义创业公共服务，厘清重庆市城乡创业公共服务均等化基础理论问题，明确创业公共服务与传统基本公共服务的关系，明晰城乡创业公共服务均等化在我国基本公共服务均等化进程中的作用，进一步厘清创业相关政策措施的基础，能够从理论上探索相关政策的发展和落地，有助于拓展基本公共服务及其均等化理论的研究视野，丰富基本公共服务均等化理论的研究内容，创新基本公共服务体系和基本公共服务均等化的研究思路。

其次，将国内城乡创业公共服务均等化理论和实践与国外相关理论和实践结合进行系统分析，并在此基础上对重庆市A县X街道和Y镇创业公共服务供给现实情况的对比分析，有助于完整、深刻地剖析重庆市城乡创业公共服务均等化的制约因素。国内对城乡公共服务均等化，尤其是基本公共服务均等化问题，已经取得了众多理论研究成果，得到了广泛的认同和关注，成果的实践应用也在部分地区取得了突破性的进展，这为深入展开对城乡创业公共服务均等化的研究提供了丰富的理论支撑和研究素材。发达国家和部分发展中国家对公共服务均等化问题的研究起步较早，尤其是从经济学角度展开的区域经济发展差距等领域的研究，已经形成了比较完整的理论框架和完善的配套政策措施。本研究将国内城乡创业公共服务均等化理论和实践与国外相关理论和实践结合起来，结合重庆地区的特殊情况，对重庆市A县X街道和Y镇创业公共服务供给情况的系统分析，从根源上剖析重庆市城乡创业公共服务均等化的制约因素，找出促进重庆市城乡创业公共服务均等化进程的缺口和短板，为提出促进重庆市城乡创业公共服务均等化的总体思路、基本原则和具体实施策略进行探索性研究奠定基础。

最后，通过探究重庆市城乡创业公共服务均等化的评估指标体系，补充国内基本公共服务体系中创业公共服务供给和评估研究空白，从而推动基本公共服务标准化、规范化研究进程，促进政府管理绩效、基本公共服务供给效能等方面的研究。在对基本公共服务的研究中，大多数学者认为基本公共服务具有低度量性的特性。无论从供给的数量来看，还是从供给的质量来看，对基本公共服务供给、需求、政府作为效果等的分析评价，以及建立创业公共服务数量和质量的最低标准，都会随着时间的推移和经济社会的发展而不断变化。与其他基本公共服务不同的是，创业公共服务是针对创业活动展开的，其对创业公共服务的需求具有阶段普遍性和稳定性的特点，并且创业公共服务主要以政策促进、法律保障、财政投入、税收减免、平台建设等可测性指标构成。因此，在借助大量的中间指标和技术手段的基础上，探究重庆市城乡创业公共服务均等化的评估指标体系是能够实现的。本研究试图通过对创业公共服务均等化所不同于其他基本公共服务的直接的经济、社会“双效应”特性，结合重庆市典型地区典型问题的特殊性和实践经验，有针对性地分析提取重庆市城乡创业公共服务均等化的目标层、领域层、指标层，科学地选取评价指标、确定指标权重，进而科学整合评估指标体系结构，探究重庆市城乡创业公共服务均等化的评估指标体系，推动更大范围的基本公共服务标准化研究进程。

（二）现实意义和应用价值

首先，在经济建设方面。创业对经济的拉动作用已毋庸置疑，通过公共服务均等化的方式实现对创业的鼓励支持和促进，发挥创业公共服务投资的乘数效应，作用是间接的，促进经济增长的效应却是直接的。对重庆市城乡创业公共服务均等化问题的研究，有助于城乡居民普遍地平等地享受创业公共服务，满足其对创业公共服务的需求，提高创业者自身素质和创业能力水平，促进人力资本积累替代单纯物质资源投入；加之创业公共服务均等化有公共财政税收、金融体制、市场进入等领域的配套改革的具体要求，这将有助于降低创业企业的创业融资、行政管理、产品交易、产品流通等环节的成本，从而提高劳动生产率和资源利用效率，形成对经济稳定持续增长的长效驱动机制，促进经济的持续发展；重庆市城乡创业公共服务均等化过程将着重针对中等收入人群、农民等弱势群体创业热情和创业活跃度的激发，如此大范围、大容量的创业政策，有助于直接壮大创业者队伍，扩大创业产业的领域、范围，增加经济主体存量和经济发展的内生动力，推动科技创新和新兴产业发展，促进重庆市经济发展方式的转变和经济产业结构的优化升级，推动创业型经济的发展和经济水平的提高；有助于增强广大社会成员的经济安全感和提高消费预期，减少居民预防性储蓄和公共服务支出，有效刺激消费和拉动内需，统筹国内国际两个市场，减少对出口和外资投入的依赖，保障经济安全稳定和可持续发展。

其次，在社会建设方面。城乡创业公共服务均等化能够通过增加居民可支配收入而保障和改善民生，通过加快政府职能转变而推进社会体制改革，通过激发创业热情而促进人民广泛参与社会主义现代化建设，通过创业公共服务均等化的配套改革而形成现代社会组织体制和社会管理体制。对重庆市城乡创业公共服务均等化问题的研究，有助于有效发挥创业对就业的带动效应，增加就业岗位，降低就业门槛，扩大就业范围，实现多渠道多形式就业，减少失业和失业带来的社会不稳定因素，拓展居民财产性收入渠道，增加居民资本等要素收入，进而增加居民可支配收入，提高居民消费能力和消费水平，从根本上保障和改善民生；有助于提升政府在公共服务供给和实现公共服务均等化等方面的责任感，推动政府职能从管理型向服务型转变，强调政府在城乡创业公共服务均等化体系及其配套改革过程中的作用，以及政府采用多种形式，如购买公共服务，提高公共服务供给能力，从而形成政府主导的社会化公共服务组织的产生，加快现代社会组织体制和社会管理体制的形成，实现城乡居民有序有效表达公共需求；有助于激发城乡居民创业热情，通过政府引导的市场化资源配置方式，广泛参与社会主义“大市场”体制建设和社会主义市场经济建设，促进社会结构优化和阶层有序流动，保障社会公平和社会稳定，使城乡居民更有效地参与社会主义现代化建设、公平地享受经济社会发展成果。

再次，在政府和制度建设方面。城乡创业公共服务均等化是体现社会公平的基本价值和以人为本的基本原则，是为弥补市场失灵和规范市场调节而强调政府职能转变和制度创新的过程。城乡创业公共服务均等化更加注重公共性、更加强调政府责任和主导作用，这将有助于增强政府在城乡创业公共服务均等化过程中的决心和意志，勇于承担在城乡创业公共服务均等化过程中的责任，增强政府的主动性，积极转变职能，完善体制改善机制，有助于政府在供给过程中的主导性、发展过程中的引导性、服务过程中的辅助性作用的发挥；城乡创业公共服务均等化依赖于科学合理的制度安排，所以，更加强调制度创新和体制机制优化对城乡创业公共服务均等化体系的支撑作用，有助于城乡创业公共服务均等化制度体系的完善和优化创新，促进城乡创业公共服务体系的创新和完善，推动城乡一体化协调发展。

最后，在文化和生态建设方面。科学发展观贯穿城乡创业公共服务均等化的整个过程，既注重创业主体，尤其是创业者个人的自由全面发展，又强调创业精神、创业制度、创业行为及创业物质所承载的创业文化环境建设；既注重社会公平正义价值追求，又强调服务效率和服务质量的提升；既强调外溢性技术转化在创业活动中的重要性，又强调保持生态和谐和可持续发展的内在要求。城乡创业公共服务均等化在创业主体培育和创业者能力素质提升的过程中，强调尊重知识、尊重首创、鼓励创新、宽容失败的创业文化要求和求同存异、勇于创新、包容发展的创业文化内容，有助于传承和弘扬中华民族优秀文化。从重庆地方创业开始挖掘中国文化基因、发展文化产业，有助于丰富中国特色社会主义文化内涵，有助于促进社会主义核心价值体系建设、提高公民道德素质和自由发展的可行能力，有利于创业文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展作用的发挥；城乡创业公共服务均等化引导的科技创业、绿色创业的方向，通过鼓励高新技术、文化、服务、生态循环等产业发展，抑制高耗能、高污染的产业发展，科学规划创业孵化基地、创业工业园区等创业平台，建立健全既鼓励创业又保护生态的制度体系，促进空间优化开发、资源高效利用，推动生态文明建设。