第二节 基本概念的界定

一 创业公共服务

从以上的阐述中我们得知，创业公共服务与人们的发展需要、基本公共服务及其均等化程度、创新发展战略、创业自身独特性等因素有密切的联系。本书认为，创业公共服务就是为鼓励创业活动发生、支撑创业活动发展而提供的一系列基本公共服务及产品的总称。它是在人们满足基本温饱需求、基本公共服务及其均等化发展到一定程度后，为了满足人们更高生活需求而必须供给的、以鼓励创业活动发生、支撑创业企业发展为主要内容的一系列公共服务及产品的总称。它包括创业公共政策供给、创业公共制度保障、创业公共文化环境、创业公共教育培训、创业公共基础设施建设、创业公共服务供给主体发展等几个方面。

创业公共服务显然是属于公共服务的范畴。公共服务概念在罗伯特和珍妮特夫妇的“新公共服务理论”提出之前，在中国被经典地表述为“为人民服务”。直到2004年9月中共十六届三中全会将政府主要职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务后，公共服务概念才首次出现在党的重要决议中，正式成为政府的主要责任。学界对公共服务的研究通常以公共物品、公共产品为出发点，虽然一直存在着公共产品、公共服务界定的分歧和供给主体应该是谁的争论，但是我国在创新发展理念引领下实施创新发展驱动战略，创业公共服务的“公共性”非常明显。创业公共服务是一类公共产品，具有“共同需求的消费群体”非竞争性“非排他性与共用性、不可分割性和不可衡量性”。在创业公共服务供给方面，必须强调政府公共性，政府主动承担创业公共服务的供给责任，履行政府公共服务的职能，倡导公平正义原则为市场创业主体服务。在“大众创业万众创新”引擎中，创业公共服务的“非排他性”“非竞争性”日益凸显，符合学界认同的“公共服务标准”。可以说，创业公共服务本身所具有的特性以及供给创业公共服务过程都决定了创业公共服务的“公共服务”性质。

创业公共服务还应当纳入新一轮基本公共服务的范畴。依据联合国开发计划署提出基本公共服务的四个标准（即基础性、广泛性、迫切性、可行性）和任宗哲教授指出的判断一项公共服务是否属于基本公共服务具有两个标准（即无差异的同质性公共消费需求与低层次消费需求直接关联的公共服务）来看，创业公共服务在我国公共安全、义务教育、基本医疗、养老保障、公共卫生等方面的基本公共服务取得一定程度的进展，人们对公共服务“低层次消费需求”已经得到提升，当前我国人民对关乎自身发展的创业公共服务的需求已非常普遍，创业公共服务已经符合联合国开发计划署“基础性、广泛性、迫切性、可行性”的标准，已经成为人们具有普遍“无差异的同质性公共消费需求”的“低层次消费需求直接关联”的公共服务，至少在学术研究层面应当纳入基本公共服务领域进行研究。在实践中，创业公共服务已经同就业公共服务相并列的面貌在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中出现，更说明了这一点。李克强总理在2014年9月的夏季达沃斯论坛开幕式上表示：“要借改革创新的‘东风’，推动中国经济科学发展，在960万平方公里土地上掀起‘大众创业’‘草根创业’的新浪潮，形成‘万众创新人人创新’的新态势。”[3]“大众创业万众创新”被写进2015年政府工作报告，要“打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务”的中国经济提质增效升级“双引擎”，同时表示，要优化政府创业公共服务，通过政府放权让利的“减法”，调动社会创新创造热情的“乘法”，发挥千千万万中国人的智慧，推动中国经济转型升级，阔步向中高端迈进。更加表明创业公共服务的独立性和实现创业公共服务均等化的紧迫性。2015年6月16日，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发[2015]32号）颁布，旨在改革完善创业创新体制机制，“构建普惠性政策扶持体系，推动资金链、创业创新链、产业链、就业链联动发展”。[4]这就为新时期认识、界定和推行创业公共服务提供了新的依据，创业公共服务在我国已经完全达到基础性、广泛性、迫切性、可行性标准。可以说，此时，创业公共服务才正式成为基本公共服务的一个重要组成部分。

将创业公共服务纳入基本公共服务有其现实意义，可以说是我国基本公共服务均等化发展过程的必然趋势，也是当前基本公共服务体系完善和发展的必需。首先，传统基本公共服务的顺利实施和阶段效果，为创业公共服务纳入基本公共服务提供了良好的基础环境和供给模式选择。在基础环境方面，传统基本公共服务的顺利实施，为创业公共服务的实施创造了和谐的社会环境，社会对政府政策的认同感增强，弱势群体的利益得到保护并有一定程度的发展；在供给模式方面，传统基本公共服务的顺利实施和阶段效果表明我国在公共服务供给上已经找到适合我国国情的发展道路，市场和社会供给公共服务已经不是新鲜事物，并形成可供创业公共服务管理部门参考的供给模式。在一定意义上，传统基本公共服务带来的是稳定的发展环境和发展潜力，带来的是资源要素集聚的可能性，而创业公共服务服务的是创业、刺激的是创业的热情和活力，是利用并进一步改善和优化传统基本公共服务所创造的发展环境，以及基本公共服务保障功能缓解和解除创业风险给有创业意愿的潜在创业者带来的压力，将区域性、行业性发展潜力转化为现实的生产力。其次，将创业公共服务纳入基本公共服务符合基本公共服务的发展需要和发展要求。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出在“十二五”时期我国基本公共服务均等化取得明显进展，到2020年实现体系健全的时间节点性要求。而将创业公共服务纳入基本公共服务体系正是在传统基本公共服务均等化取得明显进展的基础上不断健全完善基本公共服务之举，是升级打造基本公共服务2.0版本的需要；在健全功能上，创业公共服务为传统基本公共服务提供动力保障，传统基本公共服务多为基础性建设和“输血式”扶持，在发展能力及其转化方面需要创业活动的发生、发展，创业公共服务纳入基本公共服务，就是为其提供动力支撑，满足和保障基本公共服务从基础兜底向功能健全、完善发展迈进。最后，创业公共服务对生活水平的飞跃性提升和发展能力提升的偏重，使其较传统基本公共服务更具公平正义性，且经济和社会效应更大。

二 创业公共服务均等化

所谓的创业公共服务均等化就是指以政府主导、社会参与的创业公共服务供给主体，能够有效满足全体公民在均等的创业权利基础上，自由平等地表达自身创业需求、自由平等地选择创业公共服务产品与服务的过程标准。

首先，创业公共服务均等化的本质是公民享受服务权利的均等，即机会均等或机会选择、机会获得可能性的均等，目的是实现社会公平与正义。“均等化不等于平均化”是国内外学者对公共服务均等化的基本认识。实现创业公共服务均等化并不意味着全体公民能够消费数量相同、相同程度、相同水平的绝对统一的服务，而是强调对服务消费的权利和机会等充分地体现社会公平公正，是将差距控制在社会普遍可承受的合理范围内、更加关注弱势群体的结果大体相同。总的来说，就是开展与自身禀赋相一致的创业活动时获得创业公共服务的权利的均等，以及在同等条件下，不同创业主体有获得相等水平、质量的创业服务的完整权利，不因地域、民族、身份、性别、贫富状况等差异而不同，更不能被任意剥夺。

其次，创业公共服务均等化的内容是拓宽公民自由选择的范围和权利，使之能够按自身创业活动所需自由选择、消费服务，即程序规范所带来过程选择可能性均等，目的是不断提高人的自由全面发展的可行能力和充足的生产供给可由公民自由选择的创业公共服务。均等化不等于模式化、标准化，创业公共服务的实施过程不是在各地提供一刀切、标准化的服务，而是强调创业公共服务消费需求的满足，要求畅通公民公平表达需求渠道，由自上而下的指标分配式的生产供给方式，转变为自下而上反馈式与自上而下积极回应相结合的双向生产供给方式。在经济新常态的大逻辑下，在供给侧结构性改革的主线中，创业公共服务均等化更加强调创业公共服务供给的有效性，即以不同类型、不同内容的创业公共服务满足不同的创业活动发生、发展的需要，促进创业企业的建立、成长、壮大。

再次，创业公共服务均等化的过程是层次性、顺序性的统一，即在创业活动的不同发展阶段、创业企业的不同发展层次上，均有相应的创业公共服务为之服务。创业有生存型创业和机会型创业之分，它们对具体创业公共服务的需求是不同的。相应地，创业公共服务的生产、供给、评估、反馈也必须通过评测创业活动和创业企业的实际需求，选择相应的创业公共服务生产主体、服务项目、服务内容、服务模式。这个过程在整体上表现为创业公共服务的层次性和顺序性。

最后，创业公共服务均等化有两条递进式的标准，即“底线标准”和“需求标准”，即服务产出效应的均等，目的是因地因时制宜地提供充分满足公民发展需求的服务。受到个人发展需要、服务供给效率、财力投入水平等方面的限制，创业公共服务均等化的生产供给要将地方生产力发展水平、资源禀赋、财政能力、工作能力、文化环境与创业活动实践需要结合起来，“让政府在这个底线的边界上重新担负起其应有的责任”,[5]政府要“托一个底”，即政府要把农村基本公共服务托起来，[6]在结果上坚持“底线标准”和充分满足需求的“需求标准”相结合，因地因时制宜地、全面系统协调地为创业服务，致力于满足公民创业需求，使不同对象均衡收益。

三 城乡创业公共服务均等化

城乡创业公共服务均等化不仅是创业公共服务发展的阶段性目标，而且还是创业公共服务实现高水平、高质量发展的实施路径的唯一选择，更是衡量创业公共服务实施程度、发展程度的重要指标。城乡创业公共服务均等化的重要性进一步凸显。在当前可考的创业活动和创业企业发展过程中，呈现出两种不同的“创业模式”：一是机会型创业，以高新技术创新转化为生产力为基本特征，创新成果是创业的基础，多是产生“熊彼特式”的“瞪羚企业”；二是生存型创业，以模式复制、扩展及规模化为基本特征，非饱和市场是创业的基础，多是产生传统的、已有的业态。恰巧在我国当前的市场环境和制度环境中，抛开已有的创业企业不说，仅从新一轮创业活动发生的条件来看，城市依托技术、人才、管理等资源要素优势可以产生更多的机会型创业，而这种形式的创业在农村则很难有条件实现，只可能产生生存型的传统创业。在这个意义上，创业活动和创业企业本身就具有“城乡差异”。对于重庆市来说，“城乡”还具有其他不同的含义。重庆市所辖38个区县中有14个“国家级贫困县”，且集中分布在“两翼”地区，由此造成重庆市城乡创业公共服务均等化进程的“两极分化”：一方面是“一圈”和“两翼”的明显差异所形成“大城乡”差距。“一圈”中的绝大多数区县城市化水平明显高于“两翼”地区，已经呈现出刘易斯用“城乡”比拟的“两个生产部门”；同时，推进创业创新和促进城乡创业公共服务均等化走在全市前列，甚至全国前列，创业创新、创业就业已经形成协调联合、相互促进的良性循环格局。而“两翼”绝大多数地区则“疲于奔命”，或忙碌于“脱贫摘帽”，或受制于“生态红线”，加之技术、人才、资金等自身禀赋的差异，在明显的“两翼”地区“大农村”特征下，推进创业创新和促进城乡创业公共服务均等化过程明显表现出“扶贫”的特征。因此，重庆市城乡创业公共服务均等化有三种类型：从创业活动上看，是在机会型创业与生存型创业之间的均等化，强调获得有效供给权利前提下的公平公正；从重庆市整体发展看，是在“一圈”与“两翼”之间的均等化，强调区域规划框架下的层次性供给；一般性的城市与农村之间的均等化，强调发挥和发展城市优势、挖掘农村潜力和补齐农村短板，实现协调基础上的平衡。

依据创业公共服务及创业公共服务均等化的内涵，可以得知城乡创业公共服务均等化的内涵，即使城乡间组织和个人能够在均等的权利基础上，自由平等地表达自身服务需求和选择服务产品与服务的过程。它具有以下几个基本特点：

第一，目标的确定性。城乡创业公共服务均等化当前的目标是解决不断扩大的城乡发展差距，破除城乡二元结构。以鼓励创业的理念和服务创业的方式，以创业带动就业，实现农村剩余劳动力向现代工业和其他部门的有序有效转移，促进初次分配和再次分配公平，从根本上缩小城乡差距，使城乡居民平等享受改革发展成果，助力小康社会的全面建成，推动社会和谐发展。

第二，对象的针对性。促进重庆市城乡创业公共服务均等化的主要对象一是农民，二是城市发展新区。在保障农民平等享受创业公共服务的基础上，扶助农民创业，提升农民创业热情，提升农民创业能力，提高农民创业质量，提高农民创业企业的生存和发展水平，以创业带动就业，以自雇用就业带动雇用就业，逐渐实现农村剩余劳动力向现代工业和其他部门的有序有效转移，提升农民自身全面发展能力和促进农民收入增加双管齐下，缩小城乡差距。另外，城市发展新区是重庆市未来城镇化的主战场和城乡转移人口的主要承接地，同时，该地区还是重庆未来经济转型、结构调整、产业优化、创新创业的主战场，是重庆市城乡创业公共服务均等化的衔接点和辐射区。因此，着力打造城市发展新区的创业公共服务既是促进重庆市城乡创业公共服务均等化过程顺利推进的关键，也是配套实施城市发展新区战略规划的重要抓手。

第三，作用的辅助性。从对创业公共服务的需求来说，城乡创业公共服务均等化的出发点和核心是帮助提升城乡居民生存和发展的可行能力，扶助实现城乡居民的自由选择发展路径、自主展开发展前景，过程中更加注重城乡居民创业技术水平、能力素质的提升和创业企业的发展。从城乡创业公共服务均等化本身来说，它是从外部对创业主体（包括潜在创业主体）施加的积极影响，是鼓励创业、服务创业的外部影响因素。所以，就城乡创业公共服务均等化本身而言，其作用是辅助性的，服务不能代替发展，均等的服务更不是发展；就城乡创业公共服务均等化的过程而言，其作用也是辅助性的，而不是就服务谈服务，就差距谈均等。

第四，过程的相对性。一方面，从国内外的实践来看，创业公共服务均等化是一个逐步走向“均等化”的过程，在实现的过程中，均等化与非均等必然是同时并存的，在当前阶段，“非均等”是大于“均等”的情况的，完全实现城乡创业公共服务均等化需要一个长期的过程，因此，其均等化在时间顺序上是相对的；另一方面，由于我国地域广阔和自然条件、经济社会发展水平的差异较大，必然导致各地区在创业公共服务生产和供给上存在差异，这种差异是无法弥合的。因此在不同地区，其均等化在程度上、空间上是相对的。

第五，内容和标准的动态性。一方面，城乡创业公共服务均等化的内容会随着经济社会发展以及人们对公平的认识而不断变化，其领域在不断扩展、水平在不断提高，项目也将逐步体系化，运作更加协调；另一方面，城乡创业公共服务均等化的标准动态性是社会大众对创业公共服务的需求标准的不断提高、政府财力水平的不断增加、服务供给能力和供给效率效能的不断提升。