二 国家治理能力现代化理论

国家治理能力现代化理论是一种全新的政治理念，表明中国共产党对社会政治发展规律有了新认识，是马克思主义国家理论的重要创新，是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志[20]，是政府治理能力现代化的直接指导理论。

（一）国家治理的概念界定

“国家治理”这个概念是中国国家与社会积极互动的产物[21]。国家治理与国家管理最大的区别是“治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变”[22]。从内涵角度看，国内很多学者按照党的十八届三中全会决定的提法，认为国家治理的内涵包括国家治理体系和国家治理能力这两个基本方面。王浦劬教授认为，中国共产党人的国家治理“遵循的是马克思主义国家理论逻辑，即国家的职能由政治统治与政治管理有机组成。其基本含义就是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政”[23]。

国家治理可以有广义和狭义之分。广义的国家治理就主体而言，是主权国家范围内包括政府、社会、市场和个人等多个主体间形成的政府、社会、企业、个人等共同治理的局面，理想的国家治理模式倡导多主体、多领域、多层次、多向度治理，一些学者将之简化为“政府、企业、社会”三足鼎立的格局[24]。但毫无疑问，在国家治理过程中起主导作用的主体是国家及其政权系统。就客体而言，国家治理包括国家政权和职能涉及的经济、政治、文化、社会、生态等领域（有学者将经济、政治、文化、社会等几个方面概括为社会公共事务[25]），国家可以根据不同时期的国情和社会发展需求体现出某个或某些方面治理的侧重点。在这里，国家既是治理的地理空间，也是政权统辖的范围和领域。丁志刚认为，“国家治理是国家政权系统按照某种既定的秩序和目标，运用国家权力，通过制度、法律、政策等方式对全社会进行自觉的有计划的控制、支配、规范和引导、组织、协调的活动与过程”[26]，“具有治理主体多元、治理方式多样、治理过程多向互动、治理结构稳定平衡、遵循协作、有序、民主、高效的治理价值等特点”[27]。狭义的国家治理就主体讲仅指政府治理，就客体讲仅指政治治理。

（二）国家治理的领域

根据治理的时空变化，国家治理领域可以分为历时性领域和共时性领域，是二者的有机统一体。国家治理的历时性领域就是一个主权国家或民族国家在历史上的存在空间以及在此基础上进行治理的历史积累和时间延续情况。尽管不同时期的国家治理各有侧重或各显特色，但历时性总是客观存在的：前期的治理对后期的治理起奠基作用，后期的治理是前期治理的延伸或修正。在国家治理的历时性领域中，国家的领土、人口、主权、政府等要素存在一定程度的变化或差异，因此，国家治理的方式、机制、绩效也会有一定的差异。就新中国成立以来中国国家治理的历时性而言，可以划分为社会主义建设时期的全能治理、以经济建设为中心的发展性治理和和谐社会视阈中的系统治理等不同阶段[28]。国家治理现代化就是针对国家治理历史上现代性发展不足、现代化程度不高而提出的。从这个角度看，国家治理的历时性特点也是中国提出国家治理体系和治理能力现代化的理论基础之一。

国家治理的共时性领域是指在一定的时期，国家治理所涉及的具体领域。就中国现阶段的国家治理而言，其共时性领域可以划分为国际领域和国内领域。就国际领域而言，包括双边关系、多边关系，经济关系、政治关系、文化交流关系，合作关系、对抗关系，大国关系、周边关系等。就国内领域而言，包括经济、政治、文化、社会和生态等领域，相应的就有经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理等具体领域的治理。这几个领域的治理，在一个国家不同的发展阶段往往也有所侧重，国家要根据世情、国情、民情和国家治理能力的变化情况，统筹协调好各个领域。比较而言，经济治理是国家治理的基础领域，对其他方面治理具有决定性影响。当然，其他各方面治理对经济治理也有重要影响或反作用，它们之间也有复杂的相互影响关系。国家治理的共时性领域，概括起来，包括内政外交国防、改革发展稳定、治党治国治军等。国家治理的共时性领域与中国特色社会主义“五位一体”总布局相辅相成，为正确认识政府治理能力及其内在要素奠定了坚实的理论基础。

（三）国家治理的方式

国家治理的方式就是一个国家在一定的历史发展阶段和国际国内环境下，为实现国家治理的有效性和合法性而采取的治理方法、治理手段、治理技术和治理形式的统称。概括地讲，国家治理的基本方式有民主治理和依法治理。

民主治理体现的是价值理性，强调权力来源于人民、服务于人民、受人民监督。民主治理，“是民主政治的重要组成部分，其基本内涵是民主决策、民主管理、民主监督”[29]。民主选举是民主治理重要的具体方式，但不是唯一方式。民主治理的具体方式还有协商民主、政务公开等。现阶段，中国的民主治理方式概括起来讲主要由“人民民主与党内民主、选举民主与协商民主、高层民主与基层民主三个维度所构成”[30]。中国治理方式变革的主要方向“是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府，从党内民主到社会民主”[31]。

依法治理体现工具理性，强调把治理建立在一套非人格化的规则基础上。依法治理，就是运用法治方式进行国家治理，就是韦伯意义上的“法理—理性”型权威治理[32]。依法治理体现在立法、执法、司法、守法各个环节，体现在依法治国、依法执政、依法行政、依法司法、依法治军、依法维权等各个系统，体现在依法建制、依法赋权、依法履职、依法决策、依法办事上，体现在依法推进监督、依法健全基层民主、依法规范网络行为、依法规范公共服务、依法处置社会问题、依法打击违法犯罪、依法反对不正之风、依法保障祖国统一、依法处理涉外事务、依法维护侨胞权益等方面。

民主治理与依法治理有一定区别，民主治理主要体现价值理性，依法治理主要体现工具理性。民主治理与依法治理又密不可分。一方面，民主是法治的前提和基础，依法治理要坚持人民民主。另一方面，法治是民主的保障，民主治理通过依法治理实现。总之，离开民主搞法治，会使法治丧失根基；而离开法治搞民主，会导致社会混乱无序，也无法真正实现民主。所以，国家治理必须是依法治理与民主治理相配合、相协调[33]。

从历史角度看，国家治理还有一些很重要的方式，如德治的方式、宗教的方式、联姻的方式等。以德治国就是国家治理通过德治、道德说教等方式对社会进行伦理的或精神的控制。在一些全民信教的国家，统治者往往通过宗教信仰的方式或将教义教规上升为国家法律来统治社会、治理国家。联姻的方式在传统社会是一种减少军事冲突、降低异族仇视的“低成本”且“一举多得”的国家治理方式。不过，这几种方式或许在一些国家治理实践中仍然不同程度地存在，但被国家治理实践证明，它们都不是在现代国家最理想、最基本的治国理政方式。

（四）国家治理的价值目标

国家治理的定力来自价值观的力量，中国国家治理需要社会主义核心价值的统领。国家治理的价值就是“国家应该做的正确事情是什么”[34]，就是国家依据什么治理，朝着什么方向治理的问题，即国家治理的价值依据和价值目标是什么。关于国家治理的价值，有学者称之为国家治理的理想状态，即善治，“就是公共利益最大化的过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理，或称官民共治”[35]。

党的十八届三中全会关于全面深化改革的目标总的提法一共是两个方面：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。就这两个方面的关系看，推进国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的方式和手段，完善和发展中国特色社会主义制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度保证和现阶段的价值追求。相比较而言，这两个方面的重点在于完善和发展中国特色社会主义制度。在这个前提下，众多学者都认同社会主义核心价值体系和核心价值观是国家治理的核心价值。社会主义核心价值体系和核心价值观的政治价值属性都是社会主义，都是为了完善中国特色社会主义制度。因此，中国国家治理与中国特色社会主义的价值目标是统一的，即完善和发展中国特色社会主义制度。

（五）国家治理体系及其现代化

国家治理体系是国家能够顺利运行的体制机制。多数学者在使用该概念时直接引用习近平总书记对国家治理体系的界定[36]，也有学者在这个概念的基础上，丰富了治理主体、治理客体和治理效果等方面的内容，如国家治理体系即由“各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系”[37]。关于国家治理体系的构成，有学者认为“既包括经济治理、政治治理、文化治理、社会治理，也包括共治、法治、自治、能治和德治。前者是治理对象，后者是治理方式”[38]。有学者认为，国家治理体系包括宏观上的价值体系和微观上的结构体系、制度体系和运行体系[39]。另外还有三层制度说[40]、三个次级体系说[41]、五大系统说[42]、复杂体系说等。可见，广义的国家治理体系包括主体体系（有学者称之为结构体系）、客体体系、中介体系（包括制度、体制、机制、方式方法或手段等）、功能体系、方法体系、价值（目标、指导思想）体系、效果评价体系等。总体来看，研究者把国家治理体系理解为管理国家的制度、体制、机制等体系的居多，但这应是国家治理体系的核心部分，属于狭义的国家治理体系（具体结构见表1-1）。

表1-1 中国国家治理体系（狭义）

国家治理体系现代化是国家治理现代化的重要基础。竹立家认为国家治理体系现代化的本质内涵是政府权力体系、依法治国体系、民主治理体系三个体系的现代化[43]。也有学者认为，“国家治理现代化的核心就是要实现政府与市场、政府与社会的协同共治，在加快经济转型中使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在社会体制创新中构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的治理格局”[44]。国家治理体系现代化的特点，可以从不同角度进行描述。从国家角度看有：基本制度现代化、权力更替有序化、组织架构合理化、治理绩效最大化、治理氛围最优化。从治理角度看有：主体多层化、结构网络化、方式民主化、手段法治化、制度理性化、技术现代化等[45]。从客体角度看：经济领域的市场治理、政治行政领域的政府治理、文化领域的文化思想道德治理、社会领域的社会治理和基层群众自治、生态领域的生态治理、国防领域的军队治理、党建领域的政党治理[46]。从善治角度看，有“制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调”[47]。辛向阳认为，“八个能否”是评价国家治理体系现代化的标准[48]。

（六）国家治理能力及其现代化

习近平把国家治理能力界定为运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。有观点将国家治理能力理解为国家的目标塑造和战略执行能力，有观点将国家治理能力具体化为党和国家干部的组织和领导能力，有观点强调国家治理能力不仅是制度整合能力和应对社会变动的能力，而且主要是执政者的理政能力，特别是国家领导人的执政理政能力，并将国家治理能力分层次界定[49]。可见，国家治理能力的界定，要么是结合国家治理体系进行，要么是结合国家职能进行，但更多强调国家治理主体中领导人和干部的能力在国家治理能力中的重要性。

就国家治理能力的构成而言，有观点认为，国家治理能力包括党科学执政、民主执政、依法执政的能力，国家机构履职的能力，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，集中体现为运用中国特色社会主义制度有效治理的能力[50]。有观点认为，国家治理能力包括执政、决策、领导、执行、组织、规划、计划、沟通、协调、督导等几大能力，这些能力依其所在层级不同各有侧重[51]。有观点认为，党和政府的履职能力包括接纳参与、政治整合、精英录用、战略规划、法律实施、资源提取、监管、公正保障、政治沟通、政治革新、危机应对、制度建构、科学决策等能力[52]。丁志刚将以上情况归纳为三类标准多种能力，即从国家治理主体的主观能动性、从履行国家治理过程诸职能对执政党和政权能力的要求和从国家治理的层次领域划分[53]。

就中国现阶段的国家治理能力的评价而言，党的十八大报告对中国自党的十六大以来国家治理能力状况做出了最权威、最客观的定性评价。胡鞍钢和他的团队在《中国国家治理现代化》一书中，从六个方面对中美治理绩效进行实证比较后得出结论：“2000—2012年，……中国的治理绩效或已优越于美国，或已显著缩小与美国的相对差距，形成了强有力的与美国竞争和赶超美国之势。总体的对比形势是，美国在相对退步，中国在相对进步。”[54]华东政法大学政治学研究院的研究显示，2015年中国国家治理指数在全世界位列第19[55]。综上所述，改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，就世界范围看，一方面，中国国家治理能力在迅速提升，与发达国家在治理能力方面的差距在迅速缩小；另一方面，中国国家治理能力需要在解决“三个没有变”的具体问题方面不断努力提升。特别是在新常态背景下如何提升国家治理能力是一个必须解决好的问题。

就国家治理能力现代化而言，其意味着以制度为基础，正确处理以现代财税体制为基础的央地关系，以使市场在配置资源中发挥决定性作用为指导处理好政府与市场的关系，以充分发挥党总揽全局协调各方的领导核心为基础处理好党与政府、人大、政协、司法、社会团体等的关系，以坚持人民是改革的主体为原则处理好政府与公民的关系；以治理主体为轴心，实现各个治理主体到位不越位，有为不乱为，市场主体竞争有序、调控主体主动有度、社会主体积极有位、个人主体创业有利的经济社会状态；形成一个让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发和让一切创造社会财富的源泉充分涌流的局面[56]。

如何推进国家治理体系现代化，促进国家治理能力现代化，是各界非常关心的话题，也是本节论述的落脚点。丁志刚认为，推进国家治理能力现代化，“既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，形成优良的国家治理制度，合理的国家治理结构，突出的国家治理绩效，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化和民主化”[57]。俞可平认为，要从解放思想观念、加强顶层设计、总结治理经验、发扬治国理政优良传统、借鉴他山之石、消除官本主义流毒等方面努力[58]。竹立家认为“国家治理能力的现代化，一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化（约等于政府治理能力现代化）”[59]。这些论述为促进国家治理能力现代化提供了重要思路，也是政府治理能力现代化的基本要求。

总之，“国家是把政治的动力组织并使之形式化的机构……，政府意味着握有官方职权的人代表国家行使权力。……政府还暗含了国家内部统治者与被统治者的区分”[60]。从某种程度上说，国家包含政府，政府是国家在组织上的体现，任何政府都是一定国家在一定时期的行政机关。“政府是国家的基本要素，是国家权力的具体执行者，而市场在相当长的时间内是社会的主体部分，因此，国家与社会的关系，一定程度上可以看作是政府和市场的关系。”[61]在政治和经济二分化的情况下，出现了国家代表政治，社会代表经济。不过，马克思主义早就认识到，经济是政治的基础，政治是经济的集中表现，政治离不开经济，经济也离不开政治。换言之，政府离不开市场，市场也离不开政府。因此，问题的关键不是要不要政府，而是政府如何参与到国家治理、市场治理或经济治理过程。中国共产党关于国家治理现代化的理论和认识，为各级政府确定治理领域、转变政府职能、完善治理方式、明确治理价值、实现治理体系和治理能力现代化特别是在科学行政、民主行政、依法行政和实现其制度化、规范化和程序化等方面提供了基本的理论依据，是各级政府治理能力现代化的直接指导理论。