第二节 文献综述

一 城乡二元分割制度背景下城乡公共服务资源配置的逻辑和可能的转变路径

以人口持续、大规模从农村流向城镇为标志的“高速”城镇化实际上带来了诸多问题，表现为与传统发展经济学理论相悖的“谜”，如我国的城市化水平滞后于工业化发展水平，城乡差距、城市内部与外来职工工资差距持续扩大等（蔡昉等，2003；Fujita et al.，2004；路江涌、陶志刚，2006；Au and Henderson，2006），实际上是劳动力从农村转移到城镇的“事实上的城市化”[3]和以二元结构为背景和根源所导致的，与这种城市化水平不相称的城乡间利益分配不均衡状况之间矛盾的外在表现。

从制度层面上看，我国尚未完全放开的要素市场与已经放开的市场经济发展之间的冲突，阻碍了我国公共服务供给城乡融合（陆铭，2012）。这种制度制定的滞后与分割形成的城市经济社会系统和农村经济社会系统，以及两个系统拥有的不同的政治（政治选举等）、经济（工农业产品比价不合理、城乡劳动市场分割等）、社会（教育、医疗等公共服务供给及社会保障差距等）发展状况严重限制了我国社会主义建设事业的发展。

蔡昉（2003）认为能够有效地把农村人口控制在城市体制之外的“户籍制度”，实际上是保障城市福利体系诸如住房、医疗、教育、养老等政策，以及城市劳动力全面就业的劳动就业制度的核心。如果这种传统的城乡利益格局不从根本上打破，如城乡间的游说机制和谈判地位的不平衡，使得城乡资源配置的机会不平等，进一步导致收入和福利的差距。

在城乡“二元结构”制度体系下，城市和农村之间实行的两套不同的公共服务供给体制造成的“历史性欠账”问题（叶子荣、刘鸿渊，2005），正在继续通过体制的原因，加深城乡人口在经济收入和社会地位方面的显著差异（王蓉，2004），进一步从数量和质量上恶化城乡间公共服务供给和获得的不公平性。

因此，一些研究提出，针对长期以来我国城市和农村分别实施的“政府主导型”和“农民自保型”的差别化公共服务供给制度，应从根本上扭转“重城轻乡”的公共服务供给观念，逐步建立健全政府财力向农村倾斜的机制，从而实现城乡公共服务统筹供给（王谦，2009）。打破城乡之间的政治、经济和社会发展的制度隔离，转变城乡不均衡发展格局的思路，促进城乡融合将是符合我国经济与社会和谐发展目标的必经之路。

二 公共服务“均等化”和城乡基础教育投入主体及方式

2006年，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。对于“均等化”的概念，李华（2005）认为，公共品供给均等化是一个以“公平”为主要内容的概念。根据公共品需求的城乡差异，将公共品分为基础性公共品和差异性公共品，提出基础性公共品的“均等化”应按照公共品的数量和质量进行衡量，实现结果的均等，即“平均理念”；差异性公共品“均等化”应达到效用最大化的判断标准，即“效用均等”。另外一类有代表性的观点认为，作为公共财政的基本目标和政府部门的重要政策定位，政府应该为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务（迟福林、方栓喜等，2008）；或者说政府应当尽可能满足全国人民在公共服务领域的基本需求，将差距控制在可以接受的范围之内，保障居民的基本权利（唐钧，2006）。有研究直接指出，公共服务均等化就是政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共服务，包括涉及的收益分享、成本分担及财力均衡等各个方面内容（江明融，2006）。

早期“城市居民基础教育由政府承担，农村居民的基础教育由农民自筹经费办学”的基础教育供给模式，引发了围绕基础教育均等化的公共资源配置问题的种种讨论。越拉越大的城乡基础教育资源配置不均衡的现象，成为我国经济社会问题的焦点与难点。

通过测算，王莹（2009）发现，我国区域和各省的基础教育服务不均等呈普遍下降趋势，在城乡的分析中，结果恰恰相反。从公共财政的供给角度上来说，应当立足于财政公平的概念，从以往对城市和农村实行“区别对待”适时切换到“国民待遇”的路线上。也就是说，一定社会条件下，人们可以享受到最低水平的基础教育服务，不排斥地区间服务质量、数量和效果的差异（王莹，2007）。

在以上论点的支持下，部分研究提出“完善财政转移支付制度，达到区域、省际和城乡间横向均等的最终政策目标”，是实现公共服务均等化供给的主要途径。比如在政策设计的长期思路方面，吕炜等（2008）在供给能力和需求框架下，研究制定城乡公共服务均等化保障机制，发现政府供给能力在我国公共服务提供水平的决定中居于主导地位，公共需求的影响微乎其微，因此判定我国各省级政府的公共服务供给模式基本上属于供给导向型，而非依据公众对于公共服务的需求提供公共服务。在此基础上提出了中短期可能更多地依靠中央政府转移支付方式调节地方政府的公共服务供给能力。长期来看，更应该考虑通过改善落后地区的经济发展和自身财政状况提出改善公共服务提供能力的公共服务均等化供给方案。本书的另外一个重要结论是，城镇化所释放出来的农村居民对于公共服务需求的增长，虽然得到了公共服务支出的反应，但这种反应的来源可能是传统城乡差别管理体制。另外，该研究并未就政府偏好以及中央转移支付的作用机理做进一步的说明。

具体到城乡基础教育的均等化供给，李凌等（2008）依据罗尔斯补偿原则设计了教育均等化财政政策目标，测算出农村基础教育合意的财政需求水平和转移支付数量，得出了“生均支出水平地区间差异较大，应当先解决省内城乡差异”的结论。姚莉（2008）的研究建立在县级政财力无法承担和协调城乡差距的基础上，试图构建以省级财政为主导的基础教育财政投入体制。王莹（2006）结合中央政府和地方政府的转移支付资金的目标和用途，提出了发挥省级政府在统筹制定辖区内农村基础教育发展规划方面的责任，依照世界银行（1999）关于“中央—省—县—学校”的模式，由县级政府作为基础教育地方财力的主要支撑者。

然而，由于我国实行“地方负责，以县为主”的基础教育供给财政机制，除“中央-地方转移支付机制设计”以外，为了能够更加深入地理解基础教育资源配置的均等化实现过程中的难题和改进方向，更多的研究将关注重点转移到界定不同层级的财政主体“财权”和“事权”的划分，和对实际政策执行中不同供给主体对自身职责的履行的分析上。

三 分权财政体制下的地方政府基础教育资源投入分析

“制度”对我国经济的高速发展做出巨大贡献（周黎安，2007）。深入理解和全面改善我国城乡间基础教育等公共服务资源配置问题，还需要从基础教育财政体制所处的制度环境两个方面进行分析。

以“经济分权和垂直的政治管理体制紧密结合”为核心内涵的“中国式分权”，在基于政绩考核的政府竞争环境下，造就了地方政府公共支出结构中“重基本建设，轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲（傅勇等，2007）。也就是说，分权财政体制并没有改善全国城乡间的基础教育供给的均衡程度，甚至在一定程度上导致了更加不均衡的状态。

作为自1978年以来整个改革体系中关键因素之一的“财政分权”，对促进我国地区经济增长发挥了重大的推动作用。针对财政分权对于我国社会总体福利的改善问题，不少研究指出地方政府间日趋激烈的竞争可能对社会总福利造成负面影响。例如，West和Wong（1995）的研究发现，财政分权导致配置在卫生和教育的公共支出减少，尤其在贫困地区，明显恶化了当地居民的福利状况。

具体到我国的财政体制沿革，为了改变1988年之后财政“过度分权”的状况，[4]1994年的分税制明确划分了不同层级政府的财政资源，[5]改变了原有中央、地方以及非政府部门间财政等资源的配置关系的同时，还带来了两个显著的后果：第一，更多的资源从政府部门流向非政府部门；第二，虽然地方政府预算支出占总的政府预算支出比重不断增大，但是各省份间的财政收入不平衡状况有所加剧。一些贫困省份的财政收入甚至无法维持其最基本的公共服务供给，比如许多省份的基础教育需要中央政府的教育专项转移支付得以为继（乔宝云、冯兴元，2005）。

以上述分权财政体制为背景，在“以县为主”的基础教育投入体系和“多元化筹资”体制的框架下，刘芳（2008）的研究结果表明，财政分权降低了国家财政性教育经费中中央支出所占比重，减弱了粘蝇纸效应对政府财政支出增加程度的影响，并最终导致义务教育投入总水平的下降。乔宝云等（2005）认为中国财政分权并没有带来地方小学义务教育水平的提高，并简要分析了内在机制，即“人口流动性障碍使得财政分权对地方政府提供社会服务的激励大为减弱，贫困地区的政府往往更加忽视当地居民对教育、卫生等方面的公共需求”。周业安等（2008）从收入分权和支出分权两个角度，验证了与高等教育和中学教育相比，小学教育投入水平几乎不受财政分权体制的影响。另外，以上研究对在现有制度框架下，“适度财政集权”和“将义务教育、公共卫生及社会保障等社会服务的财政支出责任从较低层级转移到较高层级”的观点均表示支持，还提出运用中央政府的协调作用，和对贫困地区实施相应的专项转移支付的办法来改善诸如教育这类公共服务的供给状况。

针对“基础教育服务职能的政府负责层级不能放置太低，否则无法解决外溢效应”的结论，一些学者对上述“提高供给层级，加大转移支付力度，保障农村基础教育供给”的论断进行了进一步的分析。如林万龙（2009）在实地调研资料的基础上，对乡、县及省级以上财政对农村公共服务的供给能力进行了分析。结果表明，乡级财政主要维持乡镇行政机构的运转，县级财政保障了公共服务机构的运转并提供日常的公共服务需要，而农村中的公共建设主要依赖于省级以上财政。因此，现阶段的农村公共服务的供给中，尤其是对于中西部地区来说，中央财政在农村公共建设中的作用是至关重要的。陈钊等（2008）建立了一个政治经济学与发展经济学框架下的制度改进方向分析，讨论了内生于城乡分割体系下的政策决定机制，得出的结论是“必须改变城市单方面制定有利于自身的政策这一现状，在制度上逐渐实现进城的农民工享有与城市居民同等的社会保障待遇”，并根据在此过程中涉及的“城市利益导向”，以及可能不符合城市利益的制度转变，提出了“中央政府需要承担更多责任”的建议。另外，周飞舟（2004）以一个县为案例的研究也证实了，无论是乡级财政还是县级财政都没有依靠挤压自身的财力来保证教师工资的发放，是中央政府的转移支付和税改之后的农业税增量解决了教师工资的拖欠。该研究同时也指出，中央政府有必要加大农村教育投入力度，同时调节我国因地区差异巨大而造成的地方教育投入不平等现状。

Tiebout（1956）和Oates（1971）所建立的地方政府提供公共产品的框架认为，地方政府比中央政府更了解当地居民的需求，因此分权的财政体制便可以发挥地方政府在提供地方公共服务方面的信息优势，并由此改善社会福利状况。考虑到制度刚性及其造成的内生利益分配问题，制度执行过程中相关主体的行为决策，例如城乡分割政策的形成机制中户籍制度、社会福利、住房政策、土地使用、教育政策以及劳动用工等制度，以及农村居民的迁移行为的决定因素往往是理解城乡之间种种不公平待遇的关键，此类不公平问题鲜见从政府决策机制以及行为方式的决定因素角度进行研究。

已有研究从均衡城乡基础教育资源配置的必要性、可能路径以及投入重点、结构与主体等多方面进行了详尽的论述，形成了可观的研究成果，总结以上文献资料，发现了以下几个特点。

第一，由于经济建设和社会发展的双重任务，我国面临着巨大的财政压力。城乡一体化过程中涉及政府投入问题的关注重点自然而然地以绝对与相对数量对比、分权的制度环境等为主，未能就现有政策体系和公平的内在关系、机理等形成系统研究，导致对不均衡的资源配置问题的根本原因缺乏深入的认识。

第二，已有研究提出了建立城乡基础教育公平发展政策体系的重要性。对于公平的内涵及价值判断并未给出详尽的分析，尤其是对实现城乡基础教育公平的机制，尚缺乏从供需两个主体的明确判断与研究。

第三，可以看出，现阶段针对我国教育资源配置不均衡现象的解释，多是将城乡基础教育问题看作一个整体或分别进行研究。这种情况下，发现的问题和相关建议的提出也是针对已经存在的“不均衡”现象所做出的事后分析。这种从现有政策所导致的后果出发的分析，存在着结论模糊、政策建议不统一甚至矛盾的现象。如由“中央政府”或是“省级政府”承担更多责任的结论，实际上是一个内嵌于“以县为主”教育财政体制中的问题，还需要从基层政府的偏好和行为逻辑上，进一步探讨城乡基础教育资源均衡配置的解决路径。