第一章 导言

第一节 研究背景和研究意义

基础教育资源的均衡配置问题是近年来媒体与学术界热议的焦点与难点。2006年新修订的义务教育法实施后，我国的基础教育领域取得了重要的成就。首先，免费基础教育在我国城乡全面普及；其次，2011年所有省（自治区、直辖市）通过“普九”验收，人口覆盖率达到100%；最后，一些特殊群体的权利保障，如进城务工人员子女的教育权利保障工作，在相关法律法规上得到了落实，包括“以输入地为主，以公办学校为主”为原则，推动流动人口随迁子女在城市公平地接受义务教育等规定的制定和实施。

为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会关于“统筹城乡义务教育资源均衡配置，加快缩小区域、城乡教育差距，促进基本公共服务均等化”的精神，政府不断加大教育领域的投入，尤其是针对部分贫困地区以及薄弱学校提高办学条件的支持力度。2006年，在全国范围内实施了“农村义务教育经费保障机制改革”（以下简称“新机制”）。这项政策提高了农村中小学公用经费标准，全面免除了义务教育阶段费用，并决定在农村中小学危房改造、寄宿制学校建设及中小学生营养工程等方面，安排专项资金进行改造和实施。2009年到2012年实施的校舍安全工程，中央安排专项资金300亿元，地方政府投入3500亿元。“新机制”将农村义务教育全面纳入财政保障范围，改善了农村学校的办学条件，基本上解决了农村适龄儿童“上学难”的问题。

在“地方负责，以县为主”的基础教育财政体制下，我国城乡间的基础教育资源配置出现了新问题。截至2012年底，我国城镇化率已达到52.57%，城镇人口约7.2亿。作为城镇化的一个重要表征，我国农村外出务工人口的数量庞大。中国社会科学院的研究成果“社会蓝皮书”《2014年中国社会形势分析与预测》中指出，2013年前三个季度，农村外出务工劳动力达到17392万人，比2012年增加了525万人，同比增长3.1%。依照教育部公布的统计数据，2010年我国约有1.5亿名基础教育阶段的适龄儿童，他们当中一部分随家长迁移到城镇就学，另一部分仍然要留在农村，这其中有53.82%的小学生和33.82%的初中生属于留守农村就学的情况。一方面，农村学校的生源流失严重。以农村小学为例，1990年到2010年农村小学生数量占全国小学生数量的比例，从78.39%下降至53.82%，减少了42454146人。随着生源的流失，原来有数百名在校生的学校逐渐变成在校生人数不足10人的“点校”，有些学校甚至由于没有生源而直接荒废。另一方面，和农村地区学校凋敝的状况相反，城镇学校因为大量随迁儿童的涌入，出现班额接近或者超过百人的现象，近20余年来接近2000万适龄儿童的流入，考验着城市教育资源的容纳能力。大量生源从农村流向城镇，将对我国长期以来实行的二元分割的公共服务供给体制，以及存在财力约束情况的财政供给制度提出新的挑战。

为了适应人口流动带来的农村生源骤减的问题，2001年3月26日教育部、财政部下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》（教财函〔2001〕32号），地方政府在“优化教育资源配置，提高义务教育资源配置效率”的政策指导下，开始了继《中华人民共和国教育法》颁布以来第一次全国范围内大规模的农村学校“撤并”。政策实施之后的10年间，有关农村学生交通安全事故频发、辍学率上升以及留守儿童教育问题的报道频频见诸报端，与此相对应的是县城学校班额超标和寄宿制管理混乱等突出问题，以上情况在学术界引发了又一轮有关基础教育资源城乡配置公平与效率权衡问题的争论。

面临人口结构、经济结构和社会结构转型的当今中国，城乡一体化将是社会、经济和文化和谐发展的必由之路。随着这一过程中经济发展和城乡融合的社会发展，我国的教育供求关系紧张的“短缺教育”的现实也由“短缺经济”下的总量性短缺，演变成“体制性”、“结构性”和“总量”短缺并存的局面（谈松华，2001）。在现阶段城乡二元分割的体制下，为数量庞大的流动人口群体提供与城镇居民无差别的医疗、教育和社会保障等公共服务的同时，保证留守人口对相应公共服务的需求，实现城乡之间的统筹发展，需要强化政府在资源配置中对公平与效率关系的调节作用。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》中明确指出，今后教育工作的重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源。并提出，要将教育资源“向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”，“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教育配置等方面向农村倾斜”。而且，特别强调了，“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。

因此，本书将研究重点定位在县域范围内，以城镇化和人口迁移为背景，从贫困地区地方政府在实施农村教育资源布局调整等具体政策时的行为分析入手，结合人口迁移行为可能对现行城乡教育资源配置的公平性产生的影响，从供给和需求两方面，分析经济条件和制度条件约束下的具体政策可能产生一系列的后果。最后在以上研究结果的支持下，针对“优化基础教育资源配置，保证贫困地区、农村地区基础教育供给”的相关政策建议，从“体制”和“政府偏好”的视角给出一个实证检验和合理解释，探讨制定公共政策时，如何能够在体制的制度约束及财力制约下，寻找一条兼顾公平与效率，统筹发展城乡的基础教育供给，从而探索实现城乡基础教育均衡发展目标的道路，期望能为我国城镇化和迁移人口的其他公共服务投入政策的制定提供借鉴与参考。

2014年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，“扶贫工作事关全局，必须高度重视。要让贫困家庭的孩子都能接受公平的有质量的教育，不要让孩子输在起跑线上，尽力阻断贫困代际传递”。[1]

2015年2月习近平总书记在陕西延安杨家岭考察时指出，“教育很重要。革命老区，贫困地区要脱贫致富，从根儿上还是要把教育抓好，不能让孩子输在起跑线上。国家的资金会向教育倾斜，向基础教育倾斜，向革命老区基础教育倾斜”。[2]

本书为国家科技支撑计划课题“扶贫开发资源优化配置技术与示范应用”中的基础教育资源优化配置提供了理论和方法基础。