二 英美等国关于建立国际联盟的讨论

建立国际联盟的讨论主要是在英国和美国之间进行的。

美国参战前，英美两国对建立新的世界秩序并没有具体的考虑，但是对建立国际联盟已经有了一定的共识，尽管它们的出发点并不相同。英国之所以首先向美国提出战后建立国际联盟的一个重要原因，是希望为美国参战寻找一个令人满意的理由。1915年9月22日，英国外交大臣格雷致信美国总统威尔逊的密友兼顾问豪斯上校，格雷在信中问到：总统对一个旨在削减军备、和平解决争端的国际联盟会有多大兴趣？“总统会提出建立一个国际联盟吗？如果任何国家违反协定，或在有争端时定要诉诸武力解决的情况下，联盟将把各国联结在一起，共同抗之。”[24]当时的美国尚未参战，以中立的立场调解欧洲的冲突，[25]因此，威尔逊既要继续在战争中保持中立，又希望战后建立国际联盟。1915年12月24日，威尔逊在给豪斯的关于调解的指令中，第一次提到国际联盟：“我们只关心未来的世界和平，只对此作出保证。唯一可能的保证是（A）陆军和海军的裁军以及（B）一个确保每一个国家都反对侵略和维持海上绝对自由的国际联盟。”[26]1916年5月16日，威尔逊在给豪斯的信中，再次申明美国关于战后国际联盟的基本观点，即国际联盟应该是通过多国合作来防止战争和侵略的国际组织，其要点是保证主权独立和领土完整。[27]由此可见，美国的本意是通过集体安全来维护战后的世界和平。

但是，英国并不接受集体安全原则，而是坚持传统的以欧洲协调和均势来维持战后的国际秩序。例如，1917年初，英国战时内阁（War Cabinet）和帝国战时内阁（Imperial War Cabinet）秘书莫里斯·汉基（Maurice Hankey）[28]准备了一个提供内阁讨论的文件，其中确定了战争爆发以来已经出现的有关建立未来国际组织的三种选择：（1）建立“一个类似‘促进和平联盟’（League to Enforce Peace）那样的国际组织”；（2）构建“一个1815年以后形成的以‘欧洲协调’（Concert of Europe）为特征的联盟”；（3）简单地回归“一个势力均衡性质的组织”。[29]在这三种选择中，完全看不到美国所希望的集体安全的影子。

1917年4月7日，美国终于放弃中立立场，参加协约国一方对德奥集团作战。于是，对美国政府来说，建立国际联盟就成为美国作为参战国的主要战争目标之一。1917年11月7日俄国爆发的十月革命和列宁提出的《和平法令》，则从另一个方面促使英、美等国对战后国际秩序的考虑具体化。

十月革命后的第二天，布尔什维克就提出了列宁起草的《和平法令》。该法令建议所有交战国立即停战，并宣布俄国退出战争，要求进行和平谈判，并宣布了布尔什维克的民族自决权思想，要求立即缔结和平条约。由于协约国没有回复苏俄政府的要求，苏俄便开始与德国谈判。

在这种情况下，英国和美国的领导人也被迫在战争目的上表态，以树立自己的和平形象。正如当时英国联合内阁的首相劳合-乔治在其回忆录中所说：“俄国工人政府的态度对我们的工厂工人产生了干扰。所以我们认为需要就协约国的战争目的发表一个详尽的、精心制定的和权威性的声明，以便消除公众的疑虑。”[30]

1918年1月5日，劳合-乔治在与工会代表见面时，发表了关于战争目的的声明。他表示，英国的作战目的之一就是“通过建立某种国际组织来设法限制军备的负担和减少战争的危险”。[31]1月8日，美国总统威尔逊也在国会众、参两院联席会上发表了建立“世界和平的纲领”，即阐明美国作战目的的“十四点原则”，其中他特别强调最后一点——“为了大小国家都能相互保证政治独立和领土完整，必须成立一个具有特定盟约的普遍性的国际联盟”，并认为“这是达到永久和平的全部外交结构的基础”。另外，“十四点原则”中的第1～4点也与国联的计划密切相关，即公开外交；海上自由，只有通过国联的行动才能进行封锁；消除贸易壁垒；裁减军备。[32]在这里，威尔逊再次强调了集体安全原则。接着，英、法、美继续研究并分别制定了组织国际联盟的方案。

到巴黎和会召开前，英国对建立国际联盟的问题已经形成了一些重要文件，包括1918年3月20日提出的费立摩尔报告，[33]12月16日南非国防部长史末资将军发表的小册子《国际联盟：一个切实的建议》，[34]以及12月17日公布的罗伯特·塞西尔子爵的“塞西尔方案”。[35]这些文件反映了英国政府对国际联盟的一些重要考虑：（1）国际联盟的建立是为了保障和平；（2）国联应包括绝大多数国家，但不包括战败国；（3）如果有关各方愿意，应该通过大国仲裁解决国际争端；（4）在争端经仲裁员或仲裁会议考虑之前，签约国不应进行战争，无论如何不应该对遵守仲裁裁决或会议报告的任何签约国进行战争；（5）如果有任何签约国破坏它所做的保证，其他国家应该认为它们对这个国家处于战争状态，它们将联合采取陆军的、海军的、财政的以及经济的手段，去阻止对盟约的破坏；（6）与非签约国之间的争端，也应以同样的方法解决；（7）裁减军备；（8）对俄罗斯帝国、奥匈帝国和奥斯曼土耳其帝国的殖民地实行委任统治；（9）国际联盟的组织体系和决策机制，包括在国联建立行政院和一个常设秘书处来处理日常行政事务；（10）大国会议是国联的轴心，举行大国首脑和外交部长会议处理威胁世界和平的问题；（11）在行政院中大国要占有绝对优势；等等。

可以看出，英国的方案仍然不主张集体安全，它不仅将战败国排除在外，也没有各国相互保证领土完整和政治独立的内容。英国希望建立的是一个大国讨论与仲裁的国际机构，这恰恰是19世纪的大国势力均衡的遗产。在关于殖民地的委任统治方面，该方案并不包括德国的殖民地，其目的是排除英国在战后获得德国殖民地的障碍。

在法国，以勒翁·布尔日瓦为领导的法国委员会也提出了自己的国联草案。其内容包括：通过仲裁解决国际争端；对破坏盟约国家实行各种制裁；设立一个拥有常设总参谋部的总司令；初步提出了一个常设组织的设想，如要求全体成员国每年开会一次，并任命一个较小的机构，对其赋予某些有限的秘书任务等。[36]

美国的国联方案出台较晚。美国在提出国联方案之前推动的泛美盟约的谈判，对其后来提出的国联盟约方案有直接的影响。1914年底至1916年底，美国在与拉美国家进行的断断续续的泛美盟约谈判的过程中，提出了重要的集体安全主张：美洲各共和制的政府共同且相互保证政治独立和领土完整；以和平方式解决一切边界及领土争端；如果发生争端的双方无法自身解决，须先将争端提交一个国际委员会，该委员会将对争端进行为期一年的调查，如果调查仍然不能解决问题，则通过仲裁方式解决；美洲国家不得允许在其领土内装备反对其他国家的革命武装，并禁止以军火接济邻国和反政府的革命者。[37]

美国参战后，陆续提出了几个有关国联的重要文件，包括1918年夏天的“华盛顿草案”、1919年1月8日和18日威尔逊的两个“国联盟约巴黎草案”。[38]这些文件是在美国自己主张的基础上，吸收了英国的一些思想而形成的。主要内容包括：（1）支持成立国际法庭；（2）以仲裁作为解决国际争端的主要方法；（3）提出全面封锁作为制裁手段，并同意用武力去实施封锁；（4）坚持国联成员国相互保证领土完整与政治独立；[39]（5）同意在保证领土完整和政治独立的同时，在民族自决的原则下进行必要的领土调整，但对领土调整要进行补偿；（6）各国军备必须裁减，裁军由行政院直接负责；（7）规定行政院由大国外交代表和少数几个小国的代表组成，并提出通过大国的一票否决权而使大国能够在行政院中起到领导作用；（8）将德国的前殖民地包括在委任统治之中，同时强调在委任统治地区实行门户开放、“种族平等”和“宗教信仰自由”政策；等等。可以看出，美国仍然主张集体安全。

1919年1月18日，巴黎和会正式开幕。1月22日，经过英、美协商，确定了盟约起草委员会的组成，其中英、美、法、意、日五个大国各派出两名代表，其他小国共派出5名代表，美国总统威尔逊为该委员会的主席，从而使大国主宰了国联盟约的起草。[40]

1月25日，会议就建立国际联盟问题做出决议：（1）为了维持参战国目前会议所要达到的世界安定，必须建立一个国际联盟来促进国际合作，保证公认的国际义务的实施和提供防止战争的保证；（2）这个联盟的建立应该作为总的和平条约的不可分割的一部分，凡相信可以促进它的目标的文明国家都可以参加；（3）国联会员国应该定期举行国际会议，并应设立一个常设的组织和秘书厅在会议休会期间处理国联的事务。[41]

威尔逊总统对巴黎和会抱有很大希望。他在赴欧洲前曾对当时中国驻华盛顿的公使、参加巴黎和会的中国代表团成员顾维钧“反复申述他在著名的‘十四项原则’中论述过的原则，他说，要想世界永久和平，必须有一个新秩序。不应再用老一套的外交方式来解决战争问题，战胜国不应要求割地赔款；应该废除秘密外交，应该通过建立维护世界和平的组织来创立新秩序”。[42]但是，面对协约国之间错综复杂的秘密条约、一定要通过德国割地赔款而彻底削弱德国的法国政府以及希望维护势力均衡的英国当局，威尔逊的打算不可能全部实现。

从2月3日起，国联委员会召开一系列会议，讨论以英美两国国联盟约草案为基础的联合提案。各主要战胜国都力图使自己的利益体现在盟约当中。美国主张允许德国和小国加入国联，指望它们由于在经济上依赖美国而采取追随美国的政策，以体现美国的集体安全原则，还要求由国联管理德国的前殖民地和前奥斯曼帝国的领地，对抗英法独占殖民地的政策，达到利用这一国际组织实现世界领导权的目的。英国仍然希望国联成为几个大国之间仲裁纠纷、体现势力均衡的组织，以维护其殖民帝国的利益。法国规定德国不得加入国联，并极力要求得到大量战争赔款和吞并盛产煤、铁的德国萨尔地区，还要求在国联建立一支国际部队，设立国际总参谋部指挥这支部队，监督各国兵力并在必要时采取军事行动，企图通过由法国控制这支部队争霸欧洲，防止德国卷土重来。日本不仅要求得到德国在中国山东的权利，还要求吞并德国在太平洋上的岛屿（包括美国坚持不让的关岛），并要求把种族平等列入盟约，以使日本能无阻碍地向西方移民。意大利则要求吞并阜姆。其他一些恢复独立或新成立的国家如波兰、捷克斯洛伐克、南斯拉夫等，也都提出领土要求。一些拉丁美洲国家还希望把门罗主义写进盟约。于是，各国在国联委员会中为了达到自己的目的而展开了讨论甚至十分激烈的争吵，威尔逊则为了国联的顺利成立，对各国的要求都做出了一定的让步。直到4月28日，威尔逊才代表该委员会提出国联盟约的最后文本。但这个文本已经与威尔逊最初的构想有了很大差别。

1919年4月28日，巴黎和会通过了国联盟约，并把它列为《凡尔赛和约》和对奥地利、匈牙利、保加利亚各国和约的第一部分内容。1920年1月20日《凡尔赛和约》生效，国际联盟正式成立。当时的会员国是44个，战败国和苏俄暂被排除在外，以后发展到63个。但是对国际联盟的诞生贡献良多的美国却始终没有加入国联。

尽管在创建国际联盟的整个过程中，美国总统威尔逊起了很大作用，但美国在“十四点原则”中的许多想法并没有体现在包括《国际联盟盟约》的《凡尔赛和约》中，这就引起了美国统治集团内部的争吵。曾一度支持威尔逊国联计划的共和党领袖亨利·凯博特·洛奇尤其反对盟约的第10条，而该条款恰恰是威尔逊始终坚持的集体安全条款。该条款规定：“联盟会员国担任尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之政治上独立，以防御外来之侵犯。如遇此种侵犯或有此种侵犯之任何威胁或危险之虞时，行政院应筹履行此项义务之方法。”洛奇等人认为，这样的安排使美国承担了更多的义务，可能使美国的外交受到国联的控制，不仅可能使国联染指门罗主义所划定的美国的势力范围，而且最终将引导美国陷入与欧洲事务相关的义务与环境之中，甚至把美国拖入一场情非所愿、与自身重要利益和安全无涉的战争。威尔逊则重申，正在出现的国际秩序不是恢复军备和结盟的旧世界，而是所有国家都应当为其他国家的集体防卫做出贡献的新秩序。此外，他还强调指出，如果没有第10条，整个国联的国际主义大厦将难以自立。[43]但是最后，共和党还是操纵参议院，以国联盟约没有体现美国的战略目标却使美国承担了许多义务，从而损害了美国的利益为主要理由，拒绝批准威尔逊已经签字的《凡尔赛和约》，也拒绝加入国际联盟。[44]