一 中国制造强国建设面临的主要挑战

美国、德国、日本等国家在其制造强国发展过程所面临的内外部挑战既具有规律性和共同性，又由于特定的历史情境而呈现出极大的差异。总体上看，未来我国制造强国建设面临的挑战主要包括新工业革命的挑战、全球化大变局的挑战和“去工业化”[1]趋势的挑战[2]。

（一）“新工业革命”的挑战

20世纪下半叶以来，以信息化和工业化融合为基本特征的“新工业革命”一直在孕育发展。从技术经济范式角度分析，这一轮工业革命呈现出以信息技术的突破性应用为主导驱动社会生产力变革、以信息（数据）为核心投入要素提高社会经济运行效率、以智能制造为先导构造现代产业体系等特征。

面对新工业革命的世界性趋势，新技术、新产业、新业态成为大国角力的竞技场。虽然中国等新兴经济体的科技实力增强，逐步缩小与世界先进水平的差距，但主要工业强国依托各自传统优势，也在不断夯实新经济的产业基石。美国的领先技术主要包括新一代信息技术（芯片设计、大数据、云计算等）、3D打印、智能硬件（无人驾驶等）、生物（医疗）科技等，德国的强势领域集中在高端装备、机器人、智慧工厂整体解决方案，日本则在高端机器人、精密零部件（包括高端传感器）、新材料等领域具有技术和产业优势。不仅如此，近年来，美、德、日三国相继推出的重振实体经济战略和“新产业政策”（New Industrial Policy），尽管重点领域和政策工具存在差别，但其主旨皆要强化优势、弥补短板，从而占领新产业全球竞争的制高点。据联合国贸易和发展会议、世界银行等机构统计，2008—2017年，全球有101个经济体（占世界GDP的9成以上）制定实施了产业政策。2019年发达国家制定发布了有关大数据、人工智能等多个专项规划，美国国家科技政策办公室发布了由总统特朗普亲自签署的《美国人工智能倡议》（American AI Initiative）。在白宫网站上，《美国人工智能倡议》被视为“行政命令”，并以《维护美国人工智能领导力的行政命令》为题向全美民众发布，欧洲则发布了《面向二十一世纪欧洲工业政策之法德宣言》《德国工业战略2030》等综合性战略。这都传递出清晰的政策信号：工业大国将进一步强化前沿技术和新兴产业等领域的政府作用，加大创新投入、融资支持等正向手段与针对竞争对手的投资审查、高技术出口管制等非关税措施并用，确保赢得新工业革命的产业竞争。

从近几年发展趋势看，“十四五”时期5G、人工智能技术的加快突破及其大规模的商业化应用已经成为“新工业革命”的主战场，也必然是中国制造强国建设的主战场，5G将成为制造业和整个国民经济最重要的基础设施和底层技术，而人工智能作为使能技术的加速突破和应用将大大提升5G的商业应用价值，大大提高工业的研发效率、生产效率、工程化效率和商业模式的创新突破，成为改变制造业形态和结构的最重要动力。未来5G及其商业应用将成为中国经济增长重要新动能。基于中国通信信息研究院2018年测算，到2025年，5G间接拉动的GDP将达到2.1万亿元。而随着人工智能从专用智能向通用智能发展，从人工智能向人机混合智能发展，以及人工智能加速与其他学科领域交叉渗透，人工智能创新创业如火如荼，人工智能产业将蓬勃发展。2016年9月，咨询公司埃森哲发布报告指出，人工智能技术的应用将为经济发展注入新动力，可在现有基础上将劳动生产率提高40%；到2035年，美、日、英、德、法等12个发达国家的年均经济增长率可以接近翻一番。全球产业界充分认识到5G和人工智能技术引领新一轮产业变革的重大意义，世界主要发达国家均把发展5G和人工智能作为提升国家竞争力、维护国家安全的重大战略。而美国一方面出台了一系列政策和措施打压中国企业、破坏中国的供应链体系和技术体系，另一方面通过制度创新和政策加强强化其技术和产业优势，给中国在新工业革命背景下的制造强国建设带来极大挑战。必须看到，“新工业革命”给中国制造强国建设带来巨大的机遇，但这种机遇也是一个巨大挑战，必须积极迎接这种挑战，在这种大国博弈中深化中国制造强国建设。

（二）全球化“大变局”的挑战

中国工业化进程与经济全球化进程密切相关，中国充分发挥了自己的比较优势，深度参与了全球制造业价值链分工。2009年，中国制造业规模超过美国，成为世界第一制造大国。根据联合国工业发展组织（UNIDO）的数据，在2017年世界制造业增加值中，工业化国家占55.3%，新兴工业化国家占16.3%，而中国达到24.8%，其他发展中经济体为2.8%，最不发达国家为0.8%。与2005年相比，我国在全球制造业增加值中的占比提高了13.2个百分点，比重翻了一番有余，而所有工业化国家则下降了14.3%。在国际标准产业分类22个制造业行业中，中国有14个行业的增加值居世界第一，7个行业居世界第二，1个行业居世界第五，有些行业的增加值遥遥领先于第二位的国家。

伴随着中国制造业的崛起，全球化也出现了一些“大变局”，全球价值链出现了重大结构性调整趋势。基于合作、互惠、协商的多边主义全球治理规则正在受到侵害，多边主义贸易体系正在受到严重挑战， WTO的效率和权威性受到极大影响；以美国为代表的贸易保护主义和“逆全球化”的势力正在增强，2017年7月英国经济政策研究中心（CEPR）发布的《全球贸易预警》报告显示，2008年11月至2017年6月，二十国集团（G20）的19个成员国（不包括欧盟）总计出台了6616项贸易和投资限制措施，而贸易和投资自由化措施仅为2254项。美国成为全球保护主义措施的主要推手。国际金融危机后美国累计出台贸易和投资限制措施1191项，居全球首位，占G20成员国家保护主义措施总数的18%，比排名第二的印度多462项。OECD的一项最新研究指出，虽然回流（reshoring）尚未取代外包（offshoring）成为全球价值链分工的主导范式，但越来越多的制造业新增投资流向了发达国家。《世界投资报告2018》的数据则显示，过去十年间，持续了30年的全球价值链扩张势头出现停滞。2017年，全球价值链上的国外增值（FDA）幅度为30%，同比下降1个百分点，这也是自1990年以来这一指标的首降。同时，尽管全球价值链的总体参与度仍在提升，但其增速却大幅下降。2000—2010年，发达国家全球价值链参与度的平均增速达到11%, 2010—2017年急剧滑落为1%，同期发展中国家的增速则由13%降至3%。其中，美国和日本的参与度仅为46%和48%。随着全球价值链扩张态势逐步停滞，区域价值链分工作用日益凸显，也正在重塑国际生产和贸易体系，区域内“零关税、零补贴、零壁垒”谈判日益增多。但有经济学者提出了全球化的“不可能三角形”——超级全球化、民主政治与国家主权不可能同时兼得、三者最多得其二，这又在一定程度上说明了这种“三零”从长远看的不可持续性。在全球化“大变局”中，美国发起的中美贸易摩擦对中国工业化进程具有重大影响，美国的单边主义贸易政策正在打破基于高效全球价值链分工的全球供应链、产业链和创新链，这将对全球化和全球经济增长带来巨大的影响。

另外，还需注意的是，近年来，美国工业互联网、人工智能、云计算、大数据等技术的应用普及促使本土劳动生产率提高，发展中国家的劳动力成本优势正在不断被削弱。同时，页岩油技术革命让美国能源成本大大降低，由石油进口国转而成为世界主要的石油出口国，发展中国家能源成本优势逐步难以持续。此外，国际金融危机后，美国等发达国家为了刺激本国就业和经济增长，大力推行量化宽松的货币政策，降低了本国企业的资金成本，同时降低了企业的综合税负。加之“再工业化”的“创新政策”支撑，发达国家的制造业环境得到了巨大改善。2018月7月，美国布鲁金斯学会发布《全球制造业记分卡：美国与18国比较研究》，对全球制造业的政策环境做出了评估。通过比较分析世界19个主要国家的20个与制造业相关的指标，结果显示，美国凭借“优秀的劳动力、先进技术和有利的商业政策”，以77分的高分在制造环境排名中居世界第三位，仅次于英国和瑞士（两国得分均为78分），而中国在此项排名中居13位，得分为61。全球化背景下发达国家“再工业化”对中国深度“工业化”形成了高端打压的竞争态势。另外，我国国内产业转型提速，综合成本不断攀升，据我们测算2002—2017年，多数制造行业的劳动力成本增幅达到5—7倍，而同期劳动生产率总体只增长4倍，以劳动力成本为核心的传统比较优势明显弱化，加速了我国纺织、服装、食品饮料等劳动密集型产业加快向越南、柬埔寨、孟加拉国等东南亚国家转移，来自东南亚等发展中国家的低成本竞争使得我国一直以来快速的、低成本的工业化战略难以持续。

这种全球化“大变局”对未来中国制造强国建设将带来极大不确定性，要实现第二个百年目标，中国要在坚决维护多边主义治理机制前提下，使未来制造强国建设能够引领和适应这种全球化“大变局”。

（三）“去工业化”趋势的挑战

发达国家工业化经验是制造业就业人数和人均收入呈现倒“U”形的关系，随着工业化进程推进，人均收入不断提升，人均收入达到一定水平后，制造业就业占比和增加值占比就会下降。20世纪60年代以后，工业化国家制造业就业人数总体约减少了2500万个岗位，欧盟国家制造业就业至少减少了1/3，制造业和第二产业在三次产业增加值中的占比逐步降低，这被认为是“去工业化”。而且，随着时间的推移，后发国家相对于早期工业化国家而言，会呈现出在更低的经济发展水平出现了“去工业化”的典型特征事实。如果说当一个国家人均收入达到一定水平，制造业所带来的创新溢出效应、产业关联效应和外汇储备效应都已经得到充分体现，服务业效率提高能够承担支持经济增长的引擎，此时制造业占比降低被认为是“成熟地去工业化”。反之，则是“过早去工业化”。如果说存在相对于“成熟去工业化”一段时期制造业占比下降速度过快，这可以被认为是“过快去工业化”。“过早去工业化”或者“过快去工业化”情况下，取代制造业的可能是低技能、低生产率、低贸易度类型的服务业，这些服务业无法作为经济增长的新引擎来替代制造业的作用，无法保证经济的可持续增长，这极可能会导致发展中国家陷入“中等收入陷阱”。

近年来，我国产业结构发生了显著的变化，“十三五”期间，第二产业就业比重已从2015年的29.3%下降到2018年的27.6%，同期第三产业就业比重从42.2%提高到46.3%。第四次经济普查的结果显示，2018年法人单位和个体户工业企业从业人员13195万人，比2013年末下降11.96%，而制造业从业人员减少了1344万人，占工业从业人员净减少量的75%。虽然第二产业和工业比重下降、服务业比重提高是经济发展的一般规律，但我国在经济效率和工业化水平较低时候就出现制造业比重较快下降的现象，表明中国经济结构调整总体上呈现出过早或过快“去工业化”的倾向。根据世界银行的数据，2018年美国人均GDP为62641美元，制造业占GDP比重约11.3%; 2017年德国人均GDP为44470美元，制造业占GDP比重为20.7%; 2016年日本人均GDP为38972美元，制造业占 GDP 的比重为21.0%; 2017年韩国人均GDP为29743美元，制造业占 GDP 比重达到27.6%。可见，除了美国制造业比重明显较低外，德、日、韩都在人均GDP较高的水平仍然保持了较高的制造业比重。我们认为，美国制造业比重对中国的参考意义相对较小，原因是美国制造业企业的竞争优势多依赖于其卓越的信息化能力（制造业内部或服务业的软件优势）和商业模式构建能力，而中国的制造业优势更接近德、日、韩，即主要依赖于硬件的开发和制造，因而制造业的产值和就业规模相对会更高。2017年中国人均GDP仅为8827美元，制造业占GDP的比重为29.3%，仅略高于韩国。参照制造强国的三次产业结构特征，综合考虑我国“去工业化”的速度和发生时的经济发展水平，可以判断过去几年中国出现的“去工业化”总体上存在“过早”或“过快”的问题。

为了进一步揭示中国“去工业化”的结构性特征，我们选取了全国288个地级及以上城市市辖区的城镇单位从业人员占比2010年到2017年变化情况进行分析。结果表明，大约48.3%的地级市出现不同程度的“去工业化”现象，“过早去工业化”和“过快去工业化”问题在不同发展水平的地区均存在。其中，70个地级市人均 GDP 达到10000美元的城市出现了成熟“去工业化”的现象，69个地级市辖区人均GDP未达到10000美元的城市出现了过早“去工业化”的趋势，重庆市是唯一个过早“去工业化”超大城市；14个人均 GDP 超过10000美元的地级市出现制造业就业占比下降幅度超过10%的“过快去工业化”的现象，广州、青岛、福州、兰州、厦门、泉州、珠海等城市制造业从业人员占比下降幅度都超过10%; 10个地级市出现过快、过早“去工业化”问题，包括绵阳、四平、攀枝花等老工业基地。

面对“去工业化”倾向，“十四五”时期应该高度重视并采取有效措施预防。我国作为一个还未全面实现工业化、处于工业化进程中的发展中国家，必须坚定不移地推动以制造业为核心的实体经济的发展，将制造业比重稳定在一个合理的区间。考虑到中国人均GDP不到一万美元的发展水平，同时参照德国《国家工业战略2030》制定的25%的制造业比重目标以及韩国接近28%制造业比重，建议在2025年之前的整个“十四五”期间，中国制造业占GDP的比重应在现有水平上基本保持稳定，不要继续下降，到2030年之后中国制造业增加值比重至少应保持在25%的水平以上。