四 “三块地”统筹改革的理论认知

2013年11月，党的十八届三中全会提出赋予农民长期而有保障的土地财产权，既是重大理论创新和农村改革实践的需要，也为进一步深化农村土地制度改革指明了目标与方向。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出了用2—3年的时间在全国33个县区重点围绕完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地制度以及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配制度四大任务进行改革试点，进一步完善和创新农村土地制度，正式启动了新时代农村土地制度的深化改革。

如何认识新一轮农村土地制度改革？其具有什么样的理论内涵和重大现实意义？弄清这些问题对于进一步统一思想认识，把准改革的脉搏，推进改革向纵深稳步发展具有重要意义。本书认为，深入开展中国农村土地制度改革，必须达成如下几点重要的理论认知：

（一）农村土地制度改革必须遵循的理论思想

我国走过了近40年不平凡的改革开放历程，先后在我国的经济体制、市场体制、“三农”问题、和谐社会、文化发展等诸多领域进行了深化改革，取得了历史性的辉煌成就，解决了我国社会长期以来人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的主要矛盾，使得我国稳居世界第二大经济体的位置，综合国力显著提升，实现全面小康指日可待。当前，我国已进入一个决胜全面建成小康社会和为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗的新时代，我们所要解决的社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，习近平新时代中国特色社会主义思想是我国改革与发展最强大的理论指导思想，必须清醒地认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国“乡村发展不充分、城乡发展不平衡”的矛盾已愈加显现，成为今后一个时期全面实现小康社会和国家现代化的一个突出的短板，因此，仍需不忘初心、继续前进，坚持全面深化改革，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端。

我国的经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。同时，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。这些重要的理论论述，是当前我国农村土地制度改革十分宝贵的指导思想，是促进国家全面深化改革，实现农村繁荣、乡村振兴的重要保障，是农业现代化与农民幸福的基础性改革工程，也是实现城乡融合发展的关键所在。

（二）农村土地制度改革必须破解的理论命题

“促进要素合理高效流转、实现土地权益公平”是农村土地制度改革必须破解的理论命题。首先，通过改革促进要素合理高效流转。长期城乡“二元”体制机制导致人口向城市流动、资本向城市集聚、财富向城市集中，城乡资源配置失衡，农村生产要素流动不畅，严重制约了乡村振兴与城乡融合发展。其次，通过改革实现土地权益公平。农村产权、市场、分配等领域的体制机制障碍与缺失，导致土地增值收益在城乡以及国家、集体与个人间分配不公、农民权益受损的现象长期存在，农村与农民的获得感不足。数据显示，我国城乡收入差距仍然较大；2011年全国58.9万个村级集体中，无集体统一经营收益或收益在5万元以下的占79.6%，农村集体经济十分薄弱。因此，深化农村土地制度改革需要从理论上破题，笔者认为，促进要素合理高效流转、实现土地权益公平实现，必须形成以下几个方面的理论共识。

第一，乡村系统性、全覆盖的规划体系是农村土地制度改革的基础与龙头。尽管我国实施了较为严格的土地用途管制及土地规划、城市规划制度，但现行城乡规划体系仍然沿袭了城乡二元经济的理论体系，城乡规划割裂、建设用地多头规划、多头管理、各自为政的体制，导致我国城乡建设用地规模庞大、粗放利用现象严重。数据显示，我国城乡建设用地总量已突破34万平方公里，居世界第一，城市40%以上的土地低效利用，5%的土地处于闲置状态。随着城市化进程的推进，农村空心村现象严重，村庄占用的建设用地总量大约是城镇建设用地的2.7倍。因此，如何统筹配置城乡建设用地，促进土地、资本和人力等生产要素在城乡之间合理流动与高效组合，制定科学的村镇规划、促进城乡多规融合已迫在眉睫。因此，实施乡村振兴战略与深化农村土地制度改革，必须以城乡融合发展理念为指导，通过顶层设计，制定乡村系统性、整体性、全覆盖的规划体系，彰显土地资源、资产与资本价值功能，合理布局农村生产、生活、生态空间，统筹安排农村一、二、三各产业用地，确保农村土地制度改革在科学的乡村规划下有序实施。

第二，城乡平等的产权是农村土地制度改革的核心。土地财产权的公平实现更能体现“以人为本”“以权为基”“地利共享”的核心价值。由于我国存在国家、集体两个不同的土地所有权主体，因而，城乡公平对等的土地财产权制度构建是农村土地制度改革的核心，可弥补现行城乡土地产权制度的“短板”。目前，我国城乡建设用地产权地位不对等，农村集体土地产权仍存在主体不够清晰、权能不够完善、权利界定不清、权益保障不够等问题。尽管我国正在开展集体土地的确权登记与发证工作，但在构建一个平等的土地产权机制、规则与保护等制度方面的进展有待深入。因此，迫切需要建立城乡平等的土地产权制度，改变同一地块因所有制不同、权利设置不同而导致规划、流转与收益分配不同的格局，真正实现“同地同权同价”。理论上，产权平等的实质是赋予集体、国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，并能得到《宪法》和相关法律的严格保护。实践上，要深化和细化集体所有土地的确权、登记和发证制度建设，推进实施以土地为基础的城乡不动产统一登记制度，统一法律依据、登记机关和权属证书，按照《物权法》的要求，尽快出台不动产统一登记法律法规。

第三，发挥市场配置农村土地资源、资产与资本决定性作用是农村土地制度改革的重要保障。市场这只“无形的手”在资源配置中发挥着决定性作用，健全的市场机制与价格体系是土地资源保护、土地资产运行、土地资本运作不可缺失的环节，农村集体建设用地只有纳入到与城市同一市场平台，才能体现城乡土地产权的平等地位，才能在城乡间合理有序流动，并能在提升用地“效率”的同时，体现城乡土地利益的“公平”。已有的研究表明，我国农村集体建设用地面积近4亿亩，价值超过100万亿元，如果这一沉睡的土地资产能够被激活并纳入与城市建设用地同样的市场平台，将使农民可以平等地参与土地资本运作，参与工业化、城市化进程，共享改革开放的成果。而要实现这一目标，构建城乡统一的建设用地市场，解决好城乡“统一”的建设用地价格体系、定价机制、平台建设、交易规则与市场监管等方面的问题就显得尤其重要和必要。发挥市场对配置农村土地的决定性作用是农村土地制度改革的重要理论课题，相关研究成果对丰富和完善中国特色社会主义土地市场经济理论具有十分重要的意义。

第四，收益共享、分配公平是农村土地制度改革的关键。收益分配是土地权利的体现和土地制度的关键。在我国现行的制度环境下，开发商、地方政府是土地收益分配的最大赢家，据国务院发展研究中心的一份调查显示，征地之后土地增值收益分配，开发商拿走了40%—50%，政府拿走了20%—30%，村级组织留下25%—30%，而农民拿到的补偿款只占整个土地增值收益的5%—10%。大量绝对地租、级差地租流失严重侵害了集体与农民的利益，大规模土地增值收益分配的扭曲，导致“粗放工业化”和“虚假城市化”，城乡发展不可持续，社会矛盾激化，维稳压力增加，对我国经济发展与和谐、美丽社会构建产生了严重的负面影响，因此，要坚持以人为本、地利共享的基本原则，建立兼顾三者（国家、集体、个人）和统筹城乡的土地利益共享机制。农村土地制度的深化改革必须深入探讨农村土地增值收益的影响因素与形成机理，构建科学合理的土地收益分配的体制机制，力求在土地收益分配重大理论与实践上有新的突破。

第五，健全乡村治理体系是农村土地制度改革的推进剂。法治建设是实现城乡融合发展、保障农民土地权益的重要保障。从我国当前农村的实际情况来看，由于“市场”与“治理”两个层面的农村土地制度供给不足，引发了诸多农村社会问题。据国务院发展研究中心刘守英研究员等人的研究，我国过去一段时期群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。可见，在快速工业化、城镇化进程中，农村基层治理存在十分薄弱的环节，如不加以解决必然影响农村土地制度改革的进程，不利于乡村振兴战略的顺利实施。因此，要通过健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系，加强农村基层党、政及相关组织、团体的建设，有效推进农村土地制度改革的不断深入。

（三）农村土地制度改革必须遵循系统性理论

进入新时代，我国全面深化改革必将面临许多新情况新问题，因此，增强改革的系统性、整体性、协同性就十分必要，深化农村土地制度改革莫不如此。我国农村土地制度改革的历史经验告诉我们，在人民物质文化需求短缺的时代，农村土地制度的改革往往发端于农业生产经营用地，通过及时调整人地关系，不断改革土地承包经营制度，不断完善农民土地财产权能，才能不断解放农村生产力，释放农业生产的活力，激发农民的积极性和创造性，提升农业生产的效率。一旦我国从农业社会向工业及城市社会转型，土地作为农村重要的资产与财产，就必然要参与到土地资本化、市场化与土地增值的进程中，只有尊重这一客观规律，重视发挥农村集体建设用地应有的价值与功能，才能在城乡之间、国家集体与农民之间构建科学、合理的土地利益分配格局。这就需要将农民的宅基地、集体经营性建设用地和承包地一起来统筹考虑农民土地财产权益的保护与农村土地制度的改革问题，这也是承包地“三权分置”和宅基地、集体经营性建设用地及土地征收“三块地”改革试点并行实施的一项制度安排，改变了过去摸着石头过河的渐进式的改革路径，趋向于整体性、系统性、综合性的改革路径与制度设计，这是今后我国农村土地制度改革的一个基本特征和发展方向，对实施乡村振兴战略和建设社会主义现代化国家具有十分重要而深远的意义。