一 杨一清担任督理陕西马政左副都御史的动议
明初设置行太仆寺和行苑马寺作为地方马政管理的专门机构，太仆寺主要负责调配马匹以供地方使用和定期审查辖地大小都司和卫所使用马匹的情况；苑马寺管理下辖各监，主要负责牧马事宜，这两个机构均由中央的兵部以及太仆寺全面统辖。在陕西三边地区，马政事宜也受到陕西巡抚和三边总制的节制。弘治三年（1490）四月，朝廷在颁给巡抚陕西都察院右副都御史萧祯的敕书中云：
朕惟兵戎之用，莫先于马，而马之所畜，必有其地。洪武、永乐间，陕西、辽东各设苑马寺，专领孳牧，当时官得其人，提督有方，每寺所畜官马不下二三万匹，足供各边之用。自正统十四年惊扰之后，无官查考，遂致耗废。凡遇边方缺马，动辄来京奏讨，所费不赀。且各寺所设官员，与其养马军丁，牧马草场，视昔不减，而马数之畜逈异如此，盖掣乎官之得人与否也。近因廷臣建议修举马政，虑各寺种数少，宜先添补。已准差官赍银一万二千两，前去陕西，督同布按二司，委官收买种马二千匹，交送陕西苑马寺领养，作种孳牧，依例算驹，行太仆寺官每年照例印烙。敕至，尔宜用心提督，严加比较，务臻实效，以禆国用。必使数十年之废政，一朝修举，斯见尔能。该寺官有公勤廉慎，尽心职务，事有成效者，奏来旌擢。如仍前因循废事者，指名具奏黜罢，以示劝惩。尔其钦承之，故敕。[5]
从敕书中可以看出，自“土木之变”后，陕西马匹耗费变得十分严重，马政日益衰落。其重要的原因便是废止了明初以来推行的“金牌制度”，单方面中断了与北方各族的马匹交易，进而引起种马减少、私茶泛滥等一系列问题。[6]弘治初年，朝廷已经动议修举马政，差遣官员往陕西购买种马，而由陕西巡抚负责提督。在此之前，萧祯曾于弘治二年（1489）三月上疏，建议减少陕西行太仆寺官员的数目，并获得孝宗皇帝的准许，遂最终裁革陕西行太仆寺少卿一员，寺丞一员，行苑马寺少卿一员，寺丞三员，长乐、灵武每监监副二员。[7]
弘治十年（1497），朝廷设置总督陕西三边军务一员，此后或革或设，四镇兵马钱粮一应军务，都由其从容处置。[8]弘治十四年（1501）九月，致仕南京户部尚书秦纮（1425—1505）被任命为户部尚书兼都察院右副都御史，总制陕西、固原等处军务，朝廷颁给敕书曰：
先因虏入河套，侵犯延绥等处地方，命将统兵征剿，以固原地方要害，特命尔往彼总制。近者虏贼退遁，总兵等官已取回京，而陕西、延绥、宁夏、甘凉各路边务，多次整饬，令并命尔总制，凡军马钱粮等项，宜逐一从新整理，俱许便宜处置。遇有虏寇侵犯，即便随宜调遣各路军马，相机剿杀。各该镇巡等官悉听节制。尔须殚心竭力，区画调度，务使各边士马精强，钱粮充足，一应边备，俱各修举，足以捍御虏寇，绥靖地方，以纾朕四顾之忧，庶副委任之重。尔唯钦哉，故敕。[9]
秦纮作为三边军务总制，马政是军务要政之一，被归入其统辖范围。在秦纮自编年谱中，也能看到他于弘治十五年“又奏讨盐十万引，每引得银五钱，岁得银五万两，以助边买马”[10]的记载。但秦纮具体如何“从新整理”马政，史载未详。
不过，在秦纮任三边总制的同一时期，专门负责督理陕西马政的杨一清，却留下了大量关于处理陕西马政的奏议，后被辑入《关中奏议》。[11]杨一清于弘治十五年十二月由南京太常寺卿升任都察院左副都御史，专理陕西马政。弘治十七年（1504）十月，秦纮致仕，总制暂缺；杨一清于是年冬升任巡抚陕西地方兼督理马政左副都御史。正德元年，杨一清接替秦纮担任三边总制，仍然兼督马政。直到正德二年（1507）四月，杨一清才正式上疏题请设置巡茶御史，将督理马政职权从总制的权责中分离。是以，在弘治十五年到正德二年，杨一清掌管着陕西三边地区马政的统辖权，并进行了一系列的制度改革。[12]
以往研究多偏重于梳理杨一清在陕西督理马政的措施和成绩，对于杨一清担任督理马政宪臣的经由关注较少，而往往以“弘治十五年经兵部尚书刘大夏举荐”一语带过。谢隽晔则留意到，杨一清在陕西出任提学副使的八年间，除了留心学政、培育人才外，对陕西的军民、财政均有深刻关注，这一点成为刘大夏选定杨一清的重要原因。[13]在此基础上，本文希望从朝廷动议的方面，对杨一清的出任督理陕西马政左副都御史的过程作一些补充。
杨一清登成化八年（1472）进士，初授中书舍人，二十三年（1487）擢山西提学佥事，弘治四年提调陕西，七年升副使，至弘治十一年（1498）升提督四夷馆、太常寺少卿。杨一清担任陕西提学官前后八年，史载其在陕时期，不仅修举学政，培养了吕柟、马理、康海等一批人才。而且闲暇之时，“究边事甚悉”[14]。弘治十一年，熊翀由巡抚山东任上移镇陕西，[15]着意追溯历任陕西巡抚名位世次和经理功绩，各有司“稽之籍牒，询之父老”，最后推举当时还在陕西提学的杨一清撰写《巡抚陕西都察院题名碑》一文呈进。在此文中，杨一清精要分析了陕西“四方根本枢要之地”的形势，认为陕西巡抚任要权重，非他省巡抚可比。[16]紧接着，简述自宣德间陕西首任巡抚罗汝敬（1372—1439）以下，“所及知者凡二十一人”的功绩和仕途情形，同时提出自己对巡抚之设置与职权特征的认识。这篇文章在一定程度上，反映出当时四十五岁的杨一清对于陕西情势和政务的了解。弘治十三年（1500），熊翀改兵部右侍郎；直到弘治十七年（1504），由兵部左侍郎迁南京户部尚书，是杨一清在兵部的重要旧交。[17]
弘治十三年，杨一清已经调离陕西，担任主管编译夷书的太常寺少卿。时任监察御史的陕西乾州人胡希颜，仍然向朝廷举荐杨一清，谓其“文臣之知兵者”也，“可当将才”，希望朝廷任用其处置边务[18]。
弘治十四年十月，长年执掌地方军政的刘大夏（1436—1516）由两广总督调任兵部尚书。其时，由于三边地区达虏大举入境，边关动荡，不仅战守问题与边将选任问题引起朝野广泛重视，与军务密切相关的马政废弛问题也聚合了各个方面的目光。除了前文弘治初年兼理马政的巡抚萧祯以外，自弘治九年（1496）起担任兵部职方主事的何孟春（1474—1536），于十一年晋升员外郎，随即出理陕西马政，并上厘弊五事，劾抚臣不职。[19] 弘治十五年八月，工部左侍郎李璲上书朝廷，提议“请如故事，用文臣提督戎务。”李璲同时指出，“但既领部事，又兼营务，非有精力者不能”。认为兵部尚书刘大夏“才识有余，气体清弱，恐不耐此劳苦”，不宜如秦纮一样赴边镇主持军务，“宜于诸司大臣推素谙戎务者，专委任之。或他日用总制、提督等官，即以充任”[20]。皇帝复旨，命刘大夏兼理此事。此次议论反映了朝廷方面应对边政事务的政策方向，其后杨一清作为首任督理马政高级宪臣，就是这一政策动态的产物。
弘治十五年（1502）十二月，兵部就“在外寺监牧马事宜”发表酝酿已久的意见，指出在外寺监马政的弊政之一就是两寺官卑权轻。[21]而在其后杨一清整顿马政的工作中，很重要的一项就是提高两寺官员的地位，与兵部的思路是一致的。同月，经由兵部尚书刘大夏举荐，杨一清被任命为督理陕西马政左副都御史。朝廷随即颁给敕书：
赐之敕曰：陕西设立寺监衙门，职专牧马，先年边方所用马匹，全藉于此。近来官不得人，马政废弛殆尽。今特命尔前去彼处，督同行太仆寺、苑马寺官专理马政。
尔须查照兵部奏准事例，考究国初成法，亲历各监苑，督委都、布、按三司能干官员，踏勘牧马草场，果有侵占者，即令退还。查点养马军人，果有逃亡者，即令拨补。见在种儿骒马，实有若干，设法增添，务足原额。倒死亏折马驹，随宜追补，量为分豁，布置已定，责令该管官员用心牧养。官军骑操之数，亦令该管官员如法点视比较，毋致倒失亏欠，尔仍不时往来提调。稽考各寺监等官，有阘茸不职者，尔即具奏黜罢，或起送别用，另选才能以充任。使其有尽心职务，功绩昭著者，具奏旌擢。
其西宁等处各茶马司，茶易番马，甚济国用，近来亦渐亏耗，令并以付尔。尔须一新旧规，务令茶课充盈，私贩息绝，番人乐归。官市番马，实充厩牧。凡牧马、易马事宜，利有当兴，弊有当革，敕内该载未尽者，悉听尔便宜区处。事体重大者，奏来定夺。
巡抚、巡按等衙门不得干预尔职，寺监官员惟尔所统，不许各衙门凌辖。都布按三司而下官员，但事关马政，俱听尔约束委用，敢有抗违侵挠，及权豪势要之人，欺公玩法，沮坏马政，应拏问者，径自拏问，应奏请者，指实参奏。
夫废坠既久之事，更新兴举，责任实重且艰，朝廷以尔才望素优，志存体国，特兹简命。尔须不惮勤劳，悉心经理，俾马匹蕃息，边方足用，以复国初之盛，以济戎务之急，尚有显擢以旌尔能。如或绩效弗彰，有孤委任，责亦难逭，尔惟钦哉，故谕。[22]
朝廷颁给杨一清的这份敕令，明确了其赴陕督理马政的权责，其要点包括两个主要的方面，一个是监苑制度，另一个是茶马贸易。有别于此前巡抚、总制的兼理，杨一清的任命担负着将兵部的决策在陕西推行的专责。其职权包括清查马匹、草场、养马官军，购买种马和追补亏折，稽考、选任各寺监官员，以及整顿茶马制度。因之，杨一清面对的主要问题，一方面是督理马政的具体事务，另一方面是如何在巡抚、总制、三司这样一套已有的制度、权力体系中展开督理马政的工作。所以敕书中有一个部分，正是着意强调，各衙门不许干预督理马政之专权。
实际上，十六年五月，南京礼科给事中徐藩等便上言补充这一敕令的内容，认为“况其所行俱于巡抚、巡按及都布按三司事相涉，若使人得阻挠，事或掣肘，纵有才能，亦难济事”。进一步强调“抚按衙门不得干扰马政，都、布、按三司以下，悉听节制委用”，并提议巡茶事务上，“今既有都御史兼理，若又差御史在彼，不无事权不一，合无将巡茶御史行取回京”。徐蕃等的提议得到了刘大夏的支持，“皆增入本官敕内”，一起构成杨一清督理陕西马政统辖权责的基础框架。[23]