从“官督洋办”到“公益法人”

龙登高[1]

在杨国桢教授八十华诞之际，我非常荣幸受到邀请来为杨先生祝寿，并参加学术盛会。我带来了两件礼品，当然是学术礼品，一个是我刚刚出版的书——《中国传统地权制度及其变迁》，因为这是受到杨国桢教授关于民间契约研究的启发。第二个就是我今天要汇报的团队研究成果，跟本次会议的主题“海洋与中国研究”相关。

我的题目是《从“官督洋办”到“公益法人”》，探讨近代天津和上海航道治理的制度变迁。我们知道清政府提供的公共产品非常有限，而到了近代，也就是19世纪中期以后，新出现的公共服务需求难以满足。新出现的公共品服务需求，其中一个就是轮船航道需要疏浚，而此前帆船航道是不需要的。新出现的公共品服务由谁来提供？如何来提供呢？

轮船除了轮船招商局以外，主要是洋商的。所以，洋商轮船公司非常积极地推动清政府要去提供这种服务，可是清政府很不积极，这可能是因为关系到安全和国防以及主权等因素。可是在各利益相关方的推动之下，又不得不去提供这种公共品的服务，政府也可以增加关税收入。在中外官商各利益相关方合作博弈的过程当中，就有了这种制度创新和制度变迁。过去缺乏这方面的资料，我们比较有幸接触了尘封近百年的数千卷英文档案，那就是海河工程局和浚浦工程局的档案，特别是浚浦工程局，我们是第一批去查阅的。看到这些从来没有被人用过的系统的、科学的档案，参与其事的各位同人也都是非常兴奋的。

开始时清政府购买挖泥船疏浚航道，此时是官办，但是他想得太简单了，单一的设备引进是不可持续的，所以无论是在天津还是在上海，都没有成功。一个是因为疏浚是比较复杂的，门槛很高，资金、技术、设备、管理，都有很高的门槛，当时的中国无法提供。另一方面，在租界推动城市化的上海和天津，上海一个城市，三个政府；天津甚至一个城市八个政府。这种公共品、公共工程的提供，需要协调，任何一方去承担，都是难以胜任的。所以，轮船公司推动外国领事，以及其他各方，进一步去推动清政府来提供这种公共品的服务。

大家可以看到，晚清中国的港口和码头，都是轮船公司直接修建的。所以洋商会推动本国的领事以及租界的工部局，还有海关，一起去共同推动中国政府。官办无法完成，所以被迫接纳洋商和外方，利用他们的资源来成立官督洋办的专门疏浚机构，这就是1897年和1905年分别成立的海河工程局和浚浦工程局。

官督洋办和官督商办，可以说是相似的，只是这个“商”被“洋”所替代了。洋方提供各种资源，特别是由清政府聘请洋总工程师，来全面负责疏浚工程与管理。官督洋办当然是由中国政府主导的，应该说是洋务运动末期的制度创新，所以我们把它称作官督洋办。而洋总工程师全面负责，应该说是重金聘请的。比如说林德，薪酬高达1000元，两倍于赫德。后来的奈克在上海浚浦局甚至高达3000镑，如果是中国人，当时水平难以胜任。直到20世纪40年代之后，归国留学生开始胜任总工程师的职责。官督洋办，有总办、会办，都是中国的道台官员，但由洋总工程师全面具体负责。

可是随着各种力量的消长，五六年之后，官督洋办又无法很好地胜任和完成此项工作，所以相继改组为国际合作的公益法人。外方更深度更全面地卷入机构的治理，成立董事局，海河工程局由津海关道台、津海关税务司以及领事团的首席领事组成决策机构。顾问局由各国的领事及洋商代表构成，作为咨询机构，如有矛盾和不能解决的问题，由他们来仲裁。这种公益法人的国际合作机构，由利益相关方组成，所以要非常制度化、规范化地向各方负责。董事会会议记录非常的详细，又有公开的招标，年报、月报由第三方审计，形成规范、公开、透明的经营模式。所以，档案至今完整保留下来。

龙登高在大会演讲

那关键的一点就是，资金从哪儿来呢？资金就从关税来。近代海关是一个中外共治的边界权力机构，而关税是由中外政府共同决定的。关税附加税，就是由中外共商来征收，所以作为航道疏浚的专门经费，必须由中国政府批准，同时也必须由外国领事批准才能够征收。相对独立的海关，使得公益法人机构，在政权鼎革动荡的近代中国，能够保持稳定的发展。还有其他制度创新，包括以关税为担保发行公债。

河海工程局与浚浦局取得较好的绩效。天津港通过疏浚和破冰，在北方天然不冻港的竞争当中，成为北方第一大港。而上海航道疏浚，使之成为远东第一大港，世界第七大港。

[1] 作者系清华大学华商研究中心主任、经济学研究所教授。