一 文化产业政策对于文化产业发展和战略导向的重要作用和意义

在新一轮的发展竞争中，各国和各地纷纷把发展文化创意产业作为提升国家和地域经济实力与文化软实力的重要途径。

文化创意产业不仅承载着经济目标，而且承担着政治、社会文化和生态等多重目标；不仅涉及政府、企业和社会等各种利益主体，而且涉及生产、流通和消费各个产业环节。因此，各国及各地政府对文化创意产业的发展都不遗余力地给予政策保障。文化产业政策创新，成为文化产业的方向盘和加速器。

（一）文化产业政策是世界各国文化产业发展和战略导向的方向盘与加速器

世界各国的文化创意产业政策，根据对文化和创意的侧重不同以及政府与市场的地位差异，可以分为三类模式：

第一类是政府主导的文化产业政策模式，如法国等欧洲国家以及许多发展中国家；

第二类是市场主导的创意产业政策模式，如英国、澳大利亚和新加坡等国家；

第三类是政府与市场、文化与创意相结合的混合型产业政策模式，以美国为代表。各国文化创意产业政策模式导向上的不同，看似大同小异，实质上体现了各国政策目标上的不同。

政府主导的文化产业政策模式一般把文化创意产业定义为文化产业，把创意产业视为文化产业的组成部分，认为文化产业的发展依靠政府政策的推动。

以法国为例，其文化产业政策一直秉持以下原则：文化对国家身份和国家主权发挥重要作用，国家对文化的特性和国家意识形态的基础必须加以支持，必须为创新的自主性和表达的自由性提供保障，支持所有法国公民参与文化生活（文化的民主化），政府的干预必须有利于提高文化的多样性和丰富程度（文化表达的多样性）。总体而言，法国一直拥有政府直接干预文化的传统，即使在地方水平上，例如区域部门和城市，各级政府在制定政策时都有与中央政府相整合的规范、价值观和部门标准。

政府主导的文化产业政策模式，目的在于保护民族文化和文化遗产，强调文化产业的社会价值。然而，如果一味依靠保护政策，很难推动产业的可持续发展。

市场主导的创意产业政策模式重视创意产业的发展，一般把具有市场潜力的文化产业作为创意产业的组成部分。英国是第一个从国家政策高度全面推动创意产业发展的国家，1997年专门成立了由首相布莱尔为主席的“英国创意产业特别工作组”（UK Creative Industries Task Force），并且把国家遗产部（Department of National Heritage）更名为文化媒体体育部（Department for Culture，Media and Sport，DCMS），专门负责创意产业的政策协调，目标是大力推进英国创意产业的发展，鼓励和提倡人的创造力在英国经济中的贡献。DCMS将创意产业定义为“源自个人创意、技巧和才华，通过知识产权的开发和运用，具有创造财富和就业能力的行业”，包括广告、建筑、艺术与古玩、工艺、设计、时尚设计、电影与录像、互动娱乐软件、音乐、表演艺术、出版、软件设计和电视与广播等13个创意产业门类。

英国长期以来一直把文化和艺术看做私人事务，而政府把支持文化的表达看做自身承担的责任，这与法国把文化与国家主权联系在一起的观念是不同的。然而，作为老牌工业化国家，英国亟须通过创意产业实现经济转型。文化与产业的矛盾在许多国家都普遍存在，主要体现为文化产品的独创性与产业的批量生产的同质化之间的矛盾，因此，英国提出创意产业的概念正是为了化解这一矛盾，通过把具有创造力的文化产业融入创意产业之中，为政府制定相关政策提供依据。不少国家都采用了英国的政策模式，如澳大利亚、新西兰和新加坡等国，只是在产业定位、版权与文化的结合、统计方法等方面进行了一些本地化的创新。

自20世纪90年代以来，在文化创意产业政策中出现了一种趋势，各国政府都力图同时追求法国和英国政策模式的优势，探索一种混合型的政策模式。这种模式通过协调各种力量，既重视对文化遗产的保护，又强调创新的自由，还重视文化的民主化、文化教育以及文化权利，美国在混合型的产业政策方面积累了丰富的经验。

与法国和英国相比较，美国联邦政府一般不干预文化部门的管理，在联邦层次上也没有一个正式的文化政策，只有一个“支持艺术的政策”。另外，也没有正式的政府部门负责文化管理，文化项目是高度分割的，这也是为了避免统一管理的官僚机构可能对部门发展带来不利影响。政府通过基金会、贷款或税收减免等间接的方式进行资助，私人部门在这方面发挥着重要的作用，承担了大部分艺术和文化的资助。

美国大约有1000多家基金会和4000多家地方艺术机构致力于文化产业，不仅资助大城市中的艺术家和专业组织，而且促进小城市中的社区艺术活动，每家都有自己的支持政策和标准，从而保证各种新观念、创新和原创的不断产生。这些处于政府与市场之间的中间组织，有效弥补了市场失灵问题和政府干预的无效问题，成为推动美国文化创意产业发展的重要力量。

上述梳理的国外文化创意产业的政策模式表明，由于经济和社会文化等基础条件不同，各国形成了不同的产业政策目标，每种政策模式都有其优势和潜在不足。

对于发达国家而言，市场主导的创意产业政策模式有利于突破本地文化资源的限制，从全球范围内组织资源，提高其国际市场竞争力，但是，如果忽视了创意产品的文化内涵，也容易陷入同质化竞争的陷阱。

而对于发展中国家而言，政府主导的文化产业政策模式尽管有利于本地文化的传承与保护，但是如果缺乏市场机制、缺乏与创意的结合，就容易陷入保守、封闭和被动的困境。混合型产业政策模式旨在发挥以上两种政策模式的优势，弥补它们各自的不足，对于尚属于发展中国家的中国而言，要做到这一点实属不易，然而这是中国文化创意产业政策创新的方向。

（二）中国文化产业政策发展创新的几个重要阶段与意义

1978年以来，中国以“时空压缩”的方式，用30年时间跨越式地走过了发达国家工业化的大部分阶段。从1997年开始，中国经济“超越短缺”，整体上出现加速发展的明显迹象，随之出现的是人民群众生活水平的持续提高、消费结构的显著变化。第三产业，特别是“新兴第三产业”在国民经济发展中的战略作用明显增强，“文化产业”参与中国经济结构调整和增长方式转型的作用开始凸显。对“文化产业”陈述进入中国宏观文化政策层面具有深刻的社会转型意义，它是中国市场经济体制改革强力推进的结果。

从现代转型立场来评价，我们不难发现国家文化产业政策对“文化产业”概念的确认具有明显的积极意义。无论是对中国数千年的教化传统来说，还是对计划经济时代的文化观念来说，“文化”与“产业”、“经济”乃至“私人生产或消费权利”的链接都是不可思议的。在传统的意识中，“文化”是国之大事，文化等于意识形态，所谓“文章千古事”，“一言兴邦、一言丧邦”等传统说法无不给文化抹上神秘色彩，文化的公共性只体现为国家垄断性和全面代理性。

现在，“文化”与“产业”链接，它意味着“文化”与“市场”、“经济”、“经营”、“现代的大规模复制传播技术”、“文化服务”、“大众文化消费权利”等新的观念和领域的链接，意味着（用相关文件的表述来说）不仅要承认文化产品的“意识形态属性”，“也要承认它的商品属性”。据此而言，确认“文化产业”合法性的意义首先就在于，它代表着对前现代文化观念的“去魅”（disenchantment），代表着对计划经济时期旧文化观的深层解构，它使当代中国文化政策获得了全新起点。中国文化产业政策创新也迫在眉睫。

从1978年到2010年，中国文化政策和文化产业政策创新，共分为三个阶段。

1.1978～1993年：从国家政治、经济、文化领域合一到领域分离的文化政策创新——以经济建设为中心的国家发展战略和价值取向导致政治、经济、文化由计划经济时代的领域合一转型为领域分离，中国出现以建设社会主义“文化市场”为目标的双轨制政策调整中的文化市场政策创新

标志性事件是1978年财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”，还有1979年9月30日，中央电视台播出了第一条外国商业广告。与此同时，在国有文化部门之外，文化市场也渐次开放。最具标志性的文化政策创新是：1987年，文化部、公安部、国家工商行政管理局发布了《关于改进舞会管理的通知》，正式认可营业性舞会等文化娱乐经营性活动。1988年，文化部、国家工商行政管理局发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，正式确认“文化市场”的概念，同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。

2.1994～2004年：从文化市场到文化产业合法性地位建立的文化产业政策创新

从2000年开始，文化产业概念进入国家权威文件，明确提出要“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”。

1996年中国共产党十四届六中全会《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》对于政治、经济、文化领域各自功能及其联系作了最完善的表述：“要遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用，理顺国家、单位、个人之间的关系，逐步形成国家保证重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局。”不仅要承认文化产品的“意识形态属性”，“也要承认它的商品属性”。

与此同时，国际形势的变化也使得中国文化产业政策的出台和创新具有了紧迫性。20世纪80年代以后，国际社会的“新发展观”在国际组织和各国文化政策层面得到了反映。1996年和1997年，OECD相继推出《以知识为基础的经济》和《国家创新体系》等文件；1993年以后英联邦国家、1998年以后欧盟国家相继推出以“创意性”为主题的文化政策。这些动向在中国学术界引起了反响。围绕着“高技术与高文化”、知识经济与文化产业（或曰“内容产业”或“创意产业”）、第一次现代化与第二次现代化的讨论，形成了一系列研究成果。在国内外双重因素作用下，“文化产业”话题在中国20世纪90年代末骤然升温。

中国的文化产业发展具有不同于发达市场经济国家的历史使命。这些使命包括：作为现代第三产业的主力军，通过推动新兴服务业的发展，加快国民经济结构的战略性调整；作为新一轮改革的中心环节，通过推动文化体制的改革，使社会主义市场经济体制更加完善；作为中国政治文明建设的重大部分，通过不断落实民众的文化权利，将政治体制改革引向深入。

2000年10月，中国共产党十五届五中全会在《关于“十五”规划的建议》里第一次提到“文化产业”。该文涉及“文化产业”的提法多达6处。明确提出要“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”；“推动信息产业与文化产业的结合”。2001年3月，这个建议又被全国人大九届四次会议采纳，并被正式纳入《中国“十五”规划纲要》。至此，文化产业这个近年来频频见诸报端的概念，第一次正式进入了党和国家政策性、法规性文件，发展文化产业成为我国下一个阶段国民经济和社会发展战略的重要组成部分。2000年中国政府的文化产业政策创新，表明中国的改革和发展进入一个新的发展阶段。

2000年高调接纳“文化产业”观念，是中国改革开放20多年历史变迁的结果，同时也凸显了现行文化体制和发展文化产业要求的不适应。在随后的一系列会议文件中，有关领导人一再指出，世纪之交的中国，社会主义市场经济体制基本形成，文化赖以生存和发展的经济基础、体制环境、社会条件、传播技术都已经发生了深刻变化，但管理体制却大大落后于改革进程，极大地约束了文化产业的发展。2002年底，在中国共产党十六大报告中，“文化体制改革”被置于前所未有的醒目位置，专辟一章加以阐述，题为“文化建设与文化体制改革”。这次表述不仅十分醒目，而且在内涵上也不同于以往。它的目标不再仅仅指向体制内国有文化事业单位，而且把“建立与社会主义市场经济相适应的新的文化体制”当做基本宗旨，这就要充分借鉴市场经济改革经验，从根本上重构现行文化体制，并将其纳入社会主义市场经济体制的整体系统。2003年，中国文化体制改革进入试点阶段。

3.2005～2015年：文化产业从合法性到合理性的政策转型和政策创新

以转变经济增长方式为战略目标的文化产业政策创新，形成“政府调节市场，市场调节企业”的新型体制性格局；同时将改革的重点逐渐从微观改革（所谓“事转企”，打造市场主体）转向微观改革与宏观改革并重，将“政府职能转变”和文化市场建设提上日程，逐渐将资源配置机制从政府真正转向市场，根据市场本身的发展建立起调节个人文化经济利益的法制体系。

2003年6月，中国文化体制改革试点工作开始启动。包括北京、重庆、广东、浙江、深圳、沈阳、西安、丽江在内的9个综合性试点省市地区和35家试点单位被纳入了试点范围。2005年，开始试点总结，改革经验向政策、法规转化，集中出台有关政策文件。

2006年1月12日，中共中央、国务院发布《关于深化文化体制改革的若干意见》，对2003年以来的改革试点进行了全面总结，发出了改革全面推开的信号，试点正式结束。

从《关于深化文化体制改革的若干意见》看，此次改革涉及“宏观管理体制”、“微观运行机制”、“文化市场体系”、“文化产业格局”等四个方面。第一个方面是解决“政企不分”、“政事不分”问题，实行“政企分离”、“政事分离”、“政府与中介组织分离”；第二个方面是解决文化事业单位长期以来的“双轨制”问题，将事实上已经高度分化、名存实亡的“文化事业单位”明确区分为“公益性文化事业单位”、“实行事业体制企业化运行单位”，以及“确定为企业的单位”等不同类型，以便区别管理；第三个方面是解决原来行政管理体制下条块分割、地区封锁、城乡分离问题，形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系；第四个方面是解决文化市场“准入”不足问题，推进文化领域所有制结构调整，鼓励民营资本和外资进入文化产业领域，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。

“文化体制改革”因其全面和深刻，完全可以看做是中国60年前建立社会主义制度、30年前开始市场经济体制改革以来最重大的一次“文化政策变迁”，其性质无异于一场革命，其过程却具有一种基于“合理性建构”原则的渐进式创新的特点。

2009年被称为中国文化产业元年。国务院常务会议通过的《文化产业振兴规划》是新中国成立60年来文化产业的第一次专项规划，也是从政策创新层面对文化创意产业的一次巨大推动，对中国未来发展意义重大，充分体现了国家对文化创意产业的高度重视与大力支持，表明我国政府已经把发展文化产业确定为一项重要的国家战略。文化产业政策创新推动着我国文化产业的快速发展。中共十六大以来，我国进行了一系列文化产业政策创新的实践，初步形成了文化产业政策创新体系。