5交通违章手机短信不具备行政处罚的构成要件, 不具有可诉性

——马某某诉庄浪县公安交通警察大队交通管理行政处罚案[2]

【裁判要旨】

将车辆违章行为的信息以短信方式告知车辆相关人既没有直接的处罚内容, 亦没有对外发生新的约束力, 仅仅具有告知、提示功能, 不符合成就行政处罚的法定要件, 不具有可诉性。

【索引词】

交通违章 短信通知 行政处罚 可诉性

【案情】

2014年3月6日15时, 马某某将其甘L99×××号轿车停放在庄浪县中宁南街十字路口处, 被交通技术监控设备抓拍, 庄浪县公安交通警察大队 (以下简称庄浪交警大队) 认为马某某属于违章停车, 遂处以罚款100元的行政处罚。原告因对该处罚不服, 到庄浪交警大队处查看摄像图片、向庄浪交警大队陈述申辩其意见和理由, 庄浪交警大队认为原告违法事实清楚, 对马某某提出的意见未予采纳, 之后庄浪交警大队对该处罚未制作行政处罚决定书, 亦未向原告送达行政处罚决定书, 马某某以庄浪交警大队作出行政处罚事实不足, 处罚理由不能成立、不合法为由, 于2014年10月30日提起行政诉讼, 请求撤销被告庄浪交警大队于2014年3月6日对其作出的违章停车处以罚款100元的行政处罚。

原告马某某诉称, 2014年7月23日其手机收到“2014-03-06 15: 48: 18在中宁街十字800米实施了违规停车驾驶员不在现场 (1039), 违法记分0分, 最高罚款金额200元……”的违章信息。那天其去彩票房给朋友捎东西停留了一会儿,车停在门口边, 没有影响交通安全和秩序, 也没有交警要求驶离而本人拒绝的行为和过程。庄浪交警大队因此片刻停车实施处罚, 理由不足, 执法不准。遂起诉要求撤销庄浪交警大队该项错误处罚。

被告庄浪交警大队辩称, 2014年3月6日15时48分, 原告车辆在庄浪县中宁南街十字800米处违法停放, 属于违章停车, 事实清楚; 其根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》规定, 通过经庄浪电视台向社会进行公布的交通技术监控设备 (电子警察) 进行抓拍, 收集、固定违法行为证据, 程序合法; 根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条、第九十三条、第九十条, 《甘肃省道路交通安全条例》第六十三条,《甘肃省道路交通安全条例》第五十四条的规定, 对马某某给予处罚, 适用法律正确。

【审判】

庄浪县人民法院经审理认为, 具有行政处罚权的行政机关在实施行政处罚行为时要在遵守《中华人民共和国行政处罚法》的基本原则和一般规定的前提下进行,所依据的行政法规、规章不得与《中华人民共和国行政处罚法》相冲突。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条、第三十九条、第四十条, 及公安部《道路交通安全违法行为处理程序的规定》第四十二条、第四十三条、第四十六条、第四十七条、第四十九条等相关规定, 被告在听取或复核违法行为人陈述和申辩并不采纳后, 应及时制作行政处罚决定书并进行送达; 能当场向被处罚人交付的当场交付, 不能当场交付的, 依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条的有关具体规定进行送达。本案中, 庄浪交警大队没有在马某某陈述和申辩后及时制作行政处罚决定书并送达, 亦未书面告知处罚所认定的违法事实、适用法律以及原告享有的行政复议和提起行政诉讼的权利等事项, 行政处罚过程中程序违法。综上, 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (二) 项之规定, 判决撤销被告庄浪交警大队对原告马某某的车辆于2014年3月6日15时在中宁南街停放时以违章停车处以罚款100元的行政处罚。

一审宣判后, 庄浪交警大队不服, 以其依照行政法规规定就甘L99×××号机动车辆所涉道路交通安全违法行为向机动车辆所有人进行告知, 未针对该道路交通安全违法行为对被上诉人作出具体行政处罚, 原判认定上诉人在作出行政处罚过程中程序违法, 并撤销行政处罚无事实依据为由上诉至平凉市中级人民法院。

平凉市中级人民法院经审理认为, 上诉人庄浪交警大队在交通安全管理过程中通过电子监控设备发现被上诉人的车辆存在违章停车驾驶人不在场的违法行为, 将违法行为信息录入道路交通违法信息系统后, 通过手机短信告知被上诉人马某某,其执法程序符合公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十条“交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后三日内, 公安机关交通管理部门应当向社会提供查询; 并可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人”的规定。该短信仅是通知车辆登记人或管理人其车辆有违章情况, 而具体的违法行为人、处罚内容等均不确定, 尚需车辆登记人到交通管理部门进行核实, 接受处理, 交通管理部门才做出具体的行政处罚。被上诉人马某某在上诉人庄浪交警大队尚未完成行政行为, 即对本案中的短信通知行为 (也即过程行为) 提起诉讼, 不具有可诉性。原审法院未从行政处罚决定的实质要件进行审查, 将该通知行为认定为具体的行政处罚行为, 并以上诉人未使用书面形式及未告知行政相对人有关权利为由判决撤销该通知行为, 明显不当。故依据《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》第七十九条第 (一) 项之规定, 裁定撤销庄浪县人民法院 ( 2014) 庄行初字第8号行政判决; 驳回被上诉人马某某的起诉。

【评析】

一、背景情况介绍

随着经济的发展, 个人汽车拥有量急剧增加, 导致道路拥挤, 交通违章频发,违章数量巨大与实地执法力量薄弱、执法手段单一矛盾显著。为此, 公安系统利用信息网络化优势, 推出了交通违章信息短信通知便民业务, 通过网络办案提高工作效率。实践中, 交通违章行为人一般会根据收到的交通违章信息, 到相应代收罚款银行交纳罚款, 自觉接受处罚。然而, 对交通违章手机短信的法律性质如何定性成为人们争议的焦点。本案正是围绕该问题展开的典型案例。

二、确立裁判要旨的理由

本案中, 针对交警部门向登记备案的手机号码发送违章信息的法律性质, 存在两种争议意见: 一种意见认为, 公安交警部门发送的短信内容, 既有违法时间、地点和具体违法行为等违法事实, 也有以违章代码所对应的处罚法律依据, 还有基本确定的罚款金额, 违法行为人也往往认可该种简易形式的处罚而自觉向相关机构交纳罚款, 因此该类短信本身构成行政处罚, 且该种处罚方式符合交通违章量大从简的执法需求。本案中, 因为庄浪交警大队未采取法律和行政法规规定的书面形式载明处罚事实、理由、告知相应的救济权利和期限, 其行政执法程序违法, 一审法院据此判决撤销该行政处罚正确。另一种意见认为, 是否成立行政处罚应以法律规定的行政处罚构成要件为审查标准, 根据《中华人民共和国行政处罚法》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》的相关规定, 公安交警部门通过手机短信向有关手机持有人告知交通违章信息属于行政执法过程中的告知行为, 是行政处罚前调查核对事实的过程行为, 不具有可诉性, 本身不构成行政处罚, 对本案中马某某针对过程行为提起的诉讼, 应予驳回。

本案二审采纳了第二种意见, 理由如下:

第一, 行政处罚的载体应当是书面形式, 并载有必备事项。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条第二款规定, 简易程序下的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称, 并由执法人员签名或者盖章。第三十九条规定, 一般程序下行政机关依法给予行政处罚, 应当制作行政处罚决定书, 并应当载明当事人的姓名或者名称、地址; 违反法律、法规或者规章的事实和依据; 行政处罚的种类和依据; 处罚履行的方式和期限; 不服处罚决定时申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限; 处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期; 处罚决定书必须盖有作出处罚决定的机关印章。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十三条规定, “简易程序处罚决定书应当载明被处罚人的基本情况、车辆牌号、车辆类型、违法事实、处罚的依据、处罚的内容、履行方式、期限、处罚机关名称及被处罚人依法享有的行政复议、行政诉讼权利等内容”。可见, 行政处罚决定必须以书面为载体, 处罚的对象、事实、依据、内容、机关、日期等作为必要记载事项必须载入其中。本案中, 马某某所诉的仅是一条电子数据形式的手机短信, 并非字号齐备的书面决定; 该短信内容虽记载有违法时间、地点、违法车辆牌号和行为, 却无被处罚人的基本情况、处罚的行政机关及印章、处罚的时间等法定内容, 更是使用了“最高罚款金额200元” “请尽快到庄浪县公安交通警察大队相关部门办理相关业务”等不确定性、礼貌性用语, 且“最高罚款金额200元”与公安交警的办案系统中记载拟处罚100元并不一致, 明显不符合行政公文明确、严肃的特征。

第二, 关于交通违章短信的法律属性。事实上, 公安交警部门通过电子监控设备掌握的只是车辆的违法行为, 并不掌握实施该违法行为的驾驶人。实践中, 车辆所有人与车辆驾驶人因借用、租赁、盗用等原因而分离, 车辆登记时备案的车辆所有人手机号码、开通车辆违章短信告知业务的手机号码与违章驾驶人持有的手机号码不必然对应均已成为常态, 这就使得即使公安交通部门希望对车辆违章行为通过手机短信方式实施行政处罚以节省行政执法成本却不可能实现。于是, 公安交警部门根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十条“交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后三日内, 公安机关交通管理部门应当向社会提供查询; 并可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人”的规定, 向已备案或已掌握的手机号码发送车辆违法行为信息, 敦促收到该信息的人员到指定地点“办理相关业务”, 以确定该次车辆违章的行为人, 为可能实施的行政处罚查明事实, 成为其调查案件的一种手段。因此, 与通信企业合作, 为车辆所有人开通车辆违章短信告知业务, 以短信方式告知车辆违章信息是公安交警部门适应时代发展需要, 调查违法行为人的新的方式和手段, 是行政处罚前的过程行为,而行政处罚尚未真正成立, 该行为对接收短信人的利益并未造成实际影响。本案中马某某起诉所针对的公安交警部门的短信告知行为, 不具有可诉性。

三、运用裁判要旨应注意的问题

第一, 对行政行为性质的认定不应以当事人的互认为依据。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的, 人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外”规定了自认规则, 但该规定是就当事人一方对另一方的事实主张或者证据的认可所确立的自认规则, 实际上属于认证范畴, 解决的是对案件事实的认定问题。对于行政行为性质的认定则不能适用该条规定的自认规则, 而是需要司法人员结合法律规定, 根据特定行政行为的具体特征进行司法认定。本案原告马某某以收到的该条手机短信成立行政处罚为由提起诉讼, 被告庄浪交警大队自认为其已作出行政处罚进行答辩, 一审法院未按照行政处罚法规定的成立行政处罚行为的法定要式载体及必备内容对手机短信进行分析审查, 而将行政机关的告知行为认定为欠缺形式要件的行政处罚行为予以撤销显然是不正确的。

第二, 对交通违章行政处罚程序应作系统性理解。 《道路交通安全违法行为处理程序规定》 (公安部令第105号) 规定的“交通技术监控”一节归属于第三章的“调查取证”, 在第二十条规定了可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人车辆违章信息之后, 在第二十一条规定了对交通技术监控设备记录或者录入道路交通违法信息管理系统的违法行为信息的九项情形, 应当予以消除。由此可见, 交通技术监控设备记录的车辆违章信息并不当然成为行政处罚的证据, 还需进一步筛选甄别, 更不可能直接成立行政处罚。只有在查明包括违法行为人在内的若干违章事实后, 才能在法定时限内按照法定程序作出行政处罚。2012年《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第一款规定, “公安机关办理治安案件的期限, 自受理之日起不得超过三十日; 案情重大、复杂的, 经上一级公安机关批准, 可以延长三十日。办理其他行政案件, 有法定办案期限的, 按照相关法律规定办理”; 《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十九条规定,“对违法行为事实清楚, 需要按照一般程序处以罚款的, 应当自违法行为人接受处理之时起二十四小时内作出处罚决定; 处以暂扣机动车驾驶证的, 应当自违法行为人接受处理之日起三日内作出处罚决定; 处以吊销机动车驾驶证的, 应当自违法行为人接受处理或者听证程序结束之日起七日内作出处罚决定, 交通肇事构成犯罪的, 应当在人民法院判决后及时作出处罚决定”, 第五十条规定, “对交通技术监控设备记录的违法行为, 当事人应当及时到公安机关交通管理部门接受处理, 处以警告或者二百元以下罚款的, 可以适用简易程序; 处以二百元 (不含) 以上罚款、吊销机动车驾驶证的, 应当适用一般程序”, 这里存在一个关键的时限点, 即“违法行为人接受处理”时或“听证程序结束”日。根据上述规定, 车辆所有人 (或者相关人) 在接到车辆违章信息手机短信后, 应当及时到指定的地点接受处理, 确认交通违法行为人身份及违法事实, 自该日起公安机关应当在24小时、 3日或者7日内作出行政处罚决定; 若存在他人违法行为, 接收信息人则有义务协助公安机关查明事实, 自实际违章驾驶人接受处理之日另行起算作出行政处罚决定的时限。实践中, 在交通违章案件处理程序中, 人们对何谓“接受处理”普遍存有争议: 究竟是指违法行为人到指定地点向公安交警部门表明自己意见, 甚至就证据提出异议就算接受处理, 还是指通过办案系统先行交纳了罚款才算? 一种意见认为, 基于交通违章案件量大、面广、时效短的特点, 公安机关不可能在一一听取意见后再行处罚,因此“接受处理”的表现形式就是先交纳罚款; 另一种意见认为, 不能将“接受处理”等同于“接受处罚”, 若理解为接受处罚, 恰好违反了法定的成立行政处罚的形式和程序规定, 这也正是出现本案的根本原因。分析两种意见不难发现, 第一种意见明显存在程序上的矛盾, 即如果先行交纳罚款表明“接受处理”而不问对证据是否存在异议, 那么接下来对第二十一条规定的九项违法信息需要消除, 该当如何处理, 此阶段是对证据的甄别程序, 还是对行政处罚的救济程序? 因此, 对“接受处理”的正确理解应当是向公安交警部门说明情况, 要么表明事实清楚, 要么表明具有法定可予消除的情形或法定事由请求核实, 公安交警部门接受该意见并作出处理后, 才能选择适用简易程序还是一般程序, 是在24小时还是在3日、 7日的时限内作出处罚决定, 当事人对处罚不服时再依法申请复议或提起诉讼, 这样作系统性理解才不至于造成办案程序相互冲突。

撰稿: 石鹏飞 甘肃省高级人民法院

穆雯 岳学敏 平凉市中级人民法院