第二节　上海乡村发展现状分析

改革开放以来，上海乡村的数量规模、结构特征、环境面貌等均已发生明显转变。当前，上海市仍具有数量较多、类型复杂的乡村和乡村人口，乡村发展的成效和亮点比较显著，但是也面临比较突出的问题和短板。现阶段上海乡村的基本概况、成效亮点和主要问题如下。

一、上海乡村的基本概况

（一）上海乡村数量及结构特征

至2016年底，上海市共有1590个村委会，其中，9个相关区⁽³²⁾共辖有1582个村委会、23339个村民小组、32225个自然村⁽³³⁾；平均每个村委会辖有约15个村民小组、20个自然村。

上海乡村以中小型自然村落为主。在约3.2万个自然村中，小型自然村（住宅在10栋及以下）约1.5万个，约占自然村总量的45%；中型自然村（住宅在11—30栋，含30栋）约1万个，约占自然村总量的32%；大型自然村（住宅在31栋及以上）约0.7万个，约占自然村总量的23%。

从各区情况来看，金山、奉贤、崇明三区住宅在10栋及以下的小型自然村落分别占各区自然村总量的65%、56%和49%；浦东新区小型自然村落比重为33%；闵行、松江、青浦、嘉定四区小型自然村落比重分别为26%、24%、23%和23%；宝山区小型自然村落比重为18%。总体特征是远郊区的小型自然村落比重较高，而近郊区由于城市化程度高，很多小型自然村落已经实现撤并转化，目前保留的主要是大中型自然村，小型自然村比重较低。

在空间分布上，上海乡村主要位于浦东南部地区，崇明、金山、奉贤等区，以及青浦西部地区，松江浦南地区，嘉定、宝山、闵行等区的边缘地区。从行政村的地区分布来看，浦东、崇明、青浦、奉贤四区村委会数量约占上海郊区村委会总量的62.8%，其中浦东新区占了近1/4。从自然村的地区构成来看，浦东、金山、崇明、奉贤四区自然村数量占上海郊区自然村总量的4/5以上，其中浦东新区占比近1/4，崇明区占比超过1/5。

（二）上海乡村人口数量及结构特征

至2016年末，上海市农村总户数为99.13万户，约占上海市常住人口总户数的18.3%；农村总人口为256.67万人，约占上海市户籍总人口的17.7%，约占上海市常住总人口的10.6%⁽³⁴⁾。平均每个村委会约有农户627户、农村人口1622人；平均每个自然村约有农户31户、农村人口80人；平均每个农户家庭人口约为2.6人。

从地区构成来看，上海乡村人口主要分布在浦东、崇明、金山、奉贤等四个区。2016年，浦东、崇明、奉贤、金山四个区的农户数合计约占上海市农村总户数的72.8%。其中，浦东新区所占比例超过30%，崇明区所占比例达到20%以上。浦东、崇明、奉贤、金山四个区的农村人口合计约占上海市农村总人口的70.9%。其中，浦东新区农村人口占全市农村人口的近30%，崇明区农村人口占全市农村人口的近20%。

从人口就业结构来看，2016年，上海市农村从业人员158.26万人，其中第一产业从业人员37.5万人，第二产业从业人员90.43万人，第三产业从业人员30.33万人⁽³⁵⁾。三次产业从业人员占比分别为：23.7%、57.1%、19.2%，上海农村人口就业结构以第二产业为主，从事农业的人口不到总就业人口的1/4。

当前，上海乡村的农业从业人员（含农林牧渔服务业人员）主要分布在崇明区和浦东新区。2016年，上海崇明区农业从业人口超过15万人，浦东新区农业从业人口超过10万人，两区农业从业人员占上海市农村农业从业人口的2/3以上，其中崇明区占比接近2/5。奉贤、金山、青浦三区的农业从业人员数量分别介于2—5万人之间，嘉定、松江、闵行、宝山四区的农业从业人员数量均低于1万人。

（三）上海农业农村经济规模及结构特征

2017年，上海市第一产业增加值98.99亿元，约占上海市地区生产总值的0.3%；农业总产值260.02亿元，约占上海市工农业总产值的0.7%，农业对上海的直接经济贡献已经很低。

上海市的农业结构以种植业为主。2017年，上海种植业、林业、牧业、渔业及农林牧渔服务业产值占农业总产值的比重分别为54%、5.8%、15.3%、20.6%和4.3%。2017年，上海农村常住居民人均可支配收入为27825元，是同年全国农村居民人均可支配收入额的2倍多，但还不足上海市城镇常住居民人均可支配收入的1/2⁽³⁶⁾。

从上海农业经济的地区构成来看，上海郊区农业经济产值半数以上来自崇明区和浦东新区，两区第一产业增加值和农业总产值占九区总量的比重均超过20%。其次为奉贤区和金山区，两区第一产业增加值和农业总产值占九区总量的比重均在10%以上。崇明、浦东、奉贤、金山四个区农业经济合计占沪郊九区总量的3/4以上。青浦、松江两区农业经济占沪郊九区总量的比重均超过5%；嘉定、宝山、闵行三区农业经济占九区总量的比重均已小于5%。

（四）上海农业农村用地规模及结构特征

2015年，上海市共有农村集体建设用地约1194平方公里，约占上海市建设用地总量的49.1%；其中，集体经营性用地约395平方公里，农民宅基地面积约459平方公里⁽³⁷⁾，农村居民点用地514平方公里，约占上海市建设用地总面积的16.7%⁽³⁸⁾；上海市农用地总面积约31.46万公顷，其中耕地面积约18.98万公顷，约占上海市土地面积的30%⁽³⁹⁾。

（五）上海乡村的居住生活环境条件

根据《上海市第三次农业普查主要数据公报》，上海乡村的交通基础设施条件总体情况较好。2016年，上海乡村公路已实现全覆盖。其中，村通村道路70.4%的村为水泥路面、29.6%的村为柏油路面；村内主要道路93.5%的村为水泥路面、6.4%的村为柏油路面，此外，0.1%的村为砖、石板路面。2016年，上海94.9%的村已通公共交通，84.1%的村村内主要道路有路灯。

上海乡村市政设施配置情况总体较好，100%的村通电，99.1%的村安装有线电视，99.1%的村通宽带互联网。但是农村燃气管网覆盖率较低，仅14.3%的村通天然气，仍有约16.1%的农户以柴草作为主要生活能源。

从环境卫生来看，上海乡村中99.3%的村实现生活垃圾集中处理或部分集中处理，60.0%的村实现生活污水集中处理或部分集中处理，98.9%的村完成或部分完成改厕。

从公共服务设施来看，上海乡村中约12.7%的村有幼儿园、托儿所，81.8%的村拥有体育健身场所，79.3%的村有村卫生室，69.6%的村有执业（助理）医师，65.2%的村有农民业余文化组织。

从乡村地区居民住房和生活条件来看，上海98.8%的农户拥有自己的住房。其中，拥有2处及以上住房的农户占29.1%；拥有商品住房的农户占30.7%。上海农户住房主要为砖混结构，约占88.5%，其次为钢筋混凝土结构，约占9.2%。上海99.9%农户使用的饮用水是经过净化处理的自来水，99.1%的农户使用水冲式卫生厕所。

二、上海乡村发展的成效亮点

（一）乡村环境设施建设水平较高

当前，上海乡村建设发展的总体水平较高。根据第三次农业普查数据，上海市的乡村基础设施、市政设施、环境卫生等主要指标中，绝大部分领先于全国和东部地区平均水平。例如，村通公路、村通电、村通天然气、村有线电视安装、村通宽带互联网、村垃圾和污水处理、厕所改造等比例，均高于全国和东部地区。仅村内主要道路路灯建设略低于东部地区，但明显高于全国平均水平；有电子商务配送站点的村比重低于全国和东部地区。

目前，上海郊区已建成了一些颇具亮点和特色的美丽乡村。上海市自2007年正式启动村庄改造，2014年开始美丽乡村建设，近年推进乡村“五违四必”整治，对乡村建设的认识水平、建设要求逐步提升，支持引导力度逐渐加大，乡村建设水平逐渐升级。例如，一些乡村道路建设和养护情况良好，乡村河流水清岸洁，乡村垃圾进行分类收集，乡村公共空间和农宅美化逐步加强，整体村容村貌品质较明显提升。一些区开始关注并推动乡村地区宅前屋后的绿化美化，引导支持农村居民在庭院周边建设菜园、花园、果园，重塑乡村田园风貌。

上海一些乡村具有较好的自然基底，或较好地保护了乡村自然肌理。例如，青浦区泖甸村、太北村、张马村，宝山区海星村、塘湾村等均位于水源保护区，宝山区塘湾村、松江区黄桥村等拥有规模较大的生态涵养林，青浦区张马村正在建设规模数百亩的野生动物栖息地保护项目，这些村的自然资源禀赋条件较好，同时乡村自然肌理保护较好，自然田园气息较浓郁。

（二）乡村社会保障和公共服务水平较高

近年来，上海着力推动城乡社会保障制度一体化和公共服务均等化，取得了突破性进展。2015年，上海市颁布实施《促进本市城乡义务教育一体化的实施意见（暂行）》，提出到2020年，实现全市城乡义务教育阶段学校建设、学校配置、信息化建设、教师配置与收入标准、生均经费5个标准统一。2016年，初步建立了市区两级协同推进的城乡义务教育一体化工作机制，统一城乡义务教育学校生均公用经费基本标准。

上海市自2014年5月1日起开始实施《上海市城乡居民基本养老保险办法》，城乡居民基本养老保险制度实现统一；2016年1月1日起，正式实施《上海市城乡居民基本医疗保险办法》，城乡居民医疗保险制度实现并轨。上海市成为我国大陆率先实现城乡居民基本养老保险和医疗保险制度统一的省份。2018年度，上海市调整后的城乡居民基础养老金领取标准达到每人每月930元，居我国大陆省级行政区之首。

2015年，上海城乡职工失业保险制度城乡统一。2016年下发《关于调整本市城乡居民最低生活保障标准的通知》《关于调整本市农村五保供养标准的通知》等一系列政策文件，全面提高了农村社会救助水平，实现了帮困粮油制度城乡统一。根据第三次农业普查数据，上海市乡村文化、体育、医疗等主要设施资源指标高于全国和东部地区平均水平。例如，执业（助理）医师、农民业余文化组织、体育健身场所等指标值均高于全国和东部地区；村卫生室指标略低于全国水平，但高于东部地区；有幼儿园、托儿所的村比重低于全国和东部地区。

（三）农民生活条件和生活水平较高

2017年，上海市农村居民人均可支配收入为27825元，是我国农村居民人均可支配收入的2倍多，农民收入水平较高。根据第三次农业普查数据，上海农村居民生活条件、农户家庭耐用品消费量、主要生活能源结构等指标，绝大部分明显好于全国和东部地区水平，仅手机拥有量等极个别指标值较低。

（四）部分乡村拥有特色或优势产业

上海部分乡村以特色农业、三产融合型的多样化产业或乡村民宿业等为主要业态，产业优势或特色较鲜明。例如，金山区山阳镇渔业村，形成以海渔文化、特色民宿、海鲜美食等为特色产业的美丽乡村；崇明区港沿镇园艺村，已经有半个多世纪的黄杨种植历史，其瓜子黄杨的环境适应能力强，可生长范围广泛，造型美观，村中几乎家家户户种植，收入较高，发展前景较好；青浦区练塘镇泖甸村和太北村以茭白种植为特色产业，两村已形成万亩茭白种植园，是上海茭白的优势产区；奉贤区是中国黄桃之乡，奉贤黄桃是国家地理标志农产品，青村镇吴房村是奉贤黄桃的重要产区之一，位于奉贤黄桃地理标志农产品的保护范围。此外，浦东新区赵桥村的水蜜桃种植、连民村的特色民宿，宝山区海星村的水产养殖等，都形成了较好的发展基础或亮点特色。

（五）乡村制度文化建设取得积极成效

近年来，上海郊区积极推动乡村治理方式转变和乡风文明建设，取得较明显的成效。在乡村治理方式调整转变方面主要有以下做法。一是改革村级治理架构。2016年开始推行“村经分离”，将村级行政管理职能和经济职能分开。至2017年，上海市98%的村实行产权制度改革，改制后的村均实现了村委会与集体经济组织事务分离、账户分设。上海市农村基本建立以村党组织为领导核心，村委会负责自治管理，集体经济组织负责自主经营，村务监督委员会进行民主监督的村级治理架构。二是完善配套政策法规。2016年上海市开始修订《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，2017年发布实施，其条文数量从21条扩充至46条，其中有几个重要的突破点：明确村民委员会与村集体经济组织实行分账管理；强化了村务公开要求，明确了十类应当公开的事项，完善村民查询规定；明确运转经费不足时，由财政托底。此外，还包括制定或修订完善农村集体资产监督管理、村务监督等一系列法规和政策文件。三是转变乡村治理方式。推动乡村网格化精细化管理；推进“雪亮工程”；开展以村民小组为基本单元、以自然村为基本单元的村民自治试点等。四是规范村委会换届选举。21世纪初以来，上海市多次修订村委会换届选举的办法章程。2002年第七次换届选举，将原南汇县探索不设定候选人的村委会“海选”模式，在全市推广，到2012年第十次换届选举，海选比例已经超过90%，嘉定、青浦等一些区达到100%。五是加强农村干部队伍建设。2015年，上海市委农办、市委组织部等五部门联合下发《关于进一步规范本市村干部工作报酬管理的意见》，至2016年底，郊区9个区全部制定村干部工作报酬管理办法。通过规范村干部工作报酬管理，缩小同一区域内村干部收入差距，构建收入增长机制，将考核结果与村干部工作报酬紧密挂钩等措施，增强村干部的工作积极性。上海市委组织部、市民政局、市委农办组织开展村党组织书记、村委会主任、“大学生村官”培训，郊区同步开展“两委”干部培训，提升村干部履职能力。

结合美丽乡村建设，由上海市委农办、市农委牵头市文明办、市民政局等7个市级部门，研究开展“美丽乡村示范村”精神文明创建试点工作，2016年出台《关于加强“美丽乡村示范村”精神文明建设（试点）工作的意见》。部分乡村文化底蕴挖掘和乡风文明建设成果较好。例如，青浦区泖甸村的田山歌列入国家级非物质文化遗产；金山区新义村正在打造“中国故事村”；浦东新区赵桥中心村在有家训的民宅前挂设家训格言牌匾，在村域一些醒目的公共位置挂设教育格言，开展“美丽庭院”星级户创评活动；崇明区北双村开展以乡贤为代表的村民自治和乡风文明建设；上海市奉贤区被列入首批全国农村社区治理实验区，启动“生态村组·和美宅基”创建活动等。

三、当前上海乡村存在的主要问题

改革开放以来，上海乡村实现了历史性的跨越发展，但是，目前上海乡村发展不平衡不充分等矛盾和问题还比较突出。主要表现在以下几个方面。

（一）乡村发展不平衡不充分的矛盾和问题比较突出

1．乡村与城市的发展差距仍然较大

2017年，上海农村居民人均可支配收入27825元，不足城镇居民收入的1/2，城乡居民人均可支配收入比2.25，收入差达3万元以上，城乡居民收入仍存在明显差距。当前上海城乡社会保障制度基本统一，城乡公共服务均等化和美丽乡村建设持续推进，但是农村社会保障水平、生活环境条件等与城市地区仍存在较大差距，乡村地区公共服务和社会保障能力仍比较薄弱。例如，在乡村地区学生数量减少，以及引导农民进城进镇等多种因素作用下，乡村地区许多中小学校关闭，乡村学生转向城镇地区就学。短期来看，这一措施使乡村学生在城镇地区获得了较好的教育，但是从长远来看，乡村地域范围内基础教育缺失，将会降低乡村发展活力；子女无法就近入学或不能就近获得良好的义务教育，也不利于乡村地区吸引中青年人口，对乡村人口结构优化及可持续发展带来不利影响。再如，上海乡村人口老龄化、高龄化问题较城市地区更为严峻，但乡村地区养老为老服务的设施资源配置水平，以及配套服务能力等还明显不足。

2．市域乡村之间发展不平衡的问题比较突出

地处高度城市化的超大型城市郊区，上海乡村类型复杂，情况多样，发展不平衡问题比较突出。上海乡村发展的地区不平衡，不仅体现在近中远郊之间，而且在同一个区，甚至同一个镇，以及区位条件和经济发展水平相近的地区也不同程度存在。甚至一河之隔、一路之隔的乡村，因经济水平、土地性质、环境因素、区镇政策等的差异，乡村发展水平和环境面貌等也存在较明显的差距。

3．乡村建设发展水平与国内部分发达地区存在差距

2017年，上海城镇居民人均可支配收入已经突破6万元，稳居长三角城市群26市之首，但农村居民人均可支配收入尚未突破3万元，居长三角城市群26市中的第9位，农民收入水平相对较低。上海乡村的建设发展水平尚低于浙江、江苏的一些乡村。

（二）乡村内生发展动力及可持续发展能力面临挑战

1．乡村产业经济支撑力不强

乡村产业支撑力不强，村集体经济增长动力不足。虽然上海一些乡村具有较好的特色产业基础，但总体来看乡村地区产业支撑力不强的问题还比较突出，尤其是远郊乡村产业有待培育。作为乡村地区的基础产业，农业发展优势不明显，一些村虽然有特色农业，但没有形成产业规模优势和农产品品牌优势，缺少龙头企业带动，总体发展水平较低，产品附加值不高，产业链不长，产业能级有待提升。虽然近年上海乡村休闲农业、乡村民宿、乡村旅游等产业发展势头旺盛，但是从现状来看，这些产业发展不仅面临建设用地不足、配套设施不完善、证照办理困难等瓶颈制约，而且产业本身也存在缺乏优势或特色、水平低价格高、小散乱盲目发展等问题。乡村传统工业能级较低，效益不高，并且受土地及环境调控等限制，普遍面临难以为继或关停并转的困境。乡村服务业的行业类型和经营主体数量少、规模小，整体发展能级水平较低，对乡村就业和经济发展的促进作用不明显。乡村地区产业结构单一，缺少强村富民的产业载体，从近期来看，造成乡村吸引力和发展活力不足，村集体经济困难，从远期来看，将导致乡村缺乏内生发展动力，带来乡村过度衰退的风险与挑战。

2．乡村社会人口发展后劲不足

上海乡村老龄化问题日渐严重，人口结构失衡，发展活力减弱。上海乡村地区人口老龄化程度高于城市，并且随着农民向城镇集中及户籍制度改革，乡村地区集体经济组织成员净减少，乡村地区人口老龄化、高龄化进程加快，程度加重，人口结构失衡、劳动力短缺、空心村增多、发展活力不足等问题逐渐凸显。

（三）乡村布局结构和人居环境还有待优化提升

1．村落布局小而散乱

至2016年底，上海市共辖有1590个村委会，32225个自然村，平均每个行政村约包括20个自然村；而根据第三次全国农业普查数据，全国共调查了55.6万个村委会，317万个自然村，平均每个村委会约包括6个自然村，上海市自然村落相对于村委会的比例明显高于全国平均水平。在上海约3.2万个自然村中，住宅在10栋及以下的小型自然村约占45%，住宅在11—30栋（含30栋）的中型自然村约占32%，中小型自然村落合计占到上海自然村总数的3/4以上。自然村落规模小、分布广，既影响上海城乡空间结构和整体风貌，也存在用地不集约的问题，增加了乡村基础设施和市政设施等建设配套的难度与压力。

2．乡村人居环境质量还有待改进提升

目前，上海基本农田保护区内仍有一些乡村尚未进行村庄改造，乡村道路、桥梁、公共交通、污水处理等基础设施和公共服务设施建设配置还不完善。还有一些乡村虽然已经完成村庄改造，但由于建设时间较早，已出现设施陈旧，或随着发展，原有设施配置标准已不适应新的发展需求等新问题，需要再次进行更新改造。例如，乡村道路早期建设标准较低，随着乡村经济社会发展及进出机动车辆增多，路面宽度已经不能适应车辆通行需求；并且由于缺乏养护资金，养护不到位，乡村道路破损较严重的问题比较普遍。部分乡村还没有入村公交，或者整个行政村仅设立一个公交站点，对于村域面积较大、自然村较分散的地区，村民利用公共交通出行并不便捷。一些村还没有建设污水处理设施，大部分村尚未实现燃气入户。

3．整体村容村貌水平有待提升

根据相关调研，上海部分基层干部，以及引入的市场开发主体，对乡村的认识和定位还存在误区。一些乡村以城市的理念进行开发建设，在乡村生搬硬套城市元素，大拆大建、全面重建或过度建设，破坏了乡村原有的生态环境、自然肌理、历史文脉或风貌特色。例如，对乡村河床堤岸过度硬化，破坏了河流湿地原有的自然属性及生态系统；在乡村建设与田园环境不和谐的建筑设施，或不符合村民需求、能级较低的产业项目。一些乡村民宿舍本逐末，没有保留或融合农业及自然田园的优势与特色，而是在乡村建设城市特色和城市价格的酒店，但却不具备城市酒店的品质、配套设施与服务水平，客源吸引力不高。部分区在较长时期内严格限制农民建房，使得有需求有实力改善居住条件的农民也无法进行房屋翻建，许多房屋建于20世纪七八十年代，少量甚至建于20世纪50年代，不仅存在质量安全隐患，降低农民生活质量，而且也使整个村庄呈现陈旧落后的面貌特征，影响整体村容村貌水平，与上海现代化国际大都市的地位水平不相匹配。乡村住宅建设缺乏风貌导引，总体上没有呈现较明显的地域建筑风格或文化特色。甚至在一个自然村落内，房屋建筑风格、色彩、高度等都存在较明显的差别，近年新建的花园式洋房与几十年前建造的旧房危房混杂林立，新旧土洋各种建筑不和谐地并存。此外，乡村架空线网及电线杆等较为密集，对村容村貌也造成较明显的分割和破坏。

（四）乡村治理和长效管理还有待加强

随着城市化的高速发展，上海乡村经济社会结构、生产生活方式发生明显转变，乡村由封闭系统向开放系统转变，社会文化受到城市及其他外部文化的强烈冲击影响，进入转型重构阶段。乡风文化和农民思想观念发生较大变化，传统乡村治理方式已不适应需求。且上海乡村房屋空置率较高，尤其是临近城镇或产业园区的乡村，农民住宅自住率低，许多出租给外来人员，乡村常住人口中外来人口多，人员结构复杂，流动性较大，不仅增加了乡村社会治理的难度，而且也带来违章建筑、线网乱拉、杂物堆积等安全隐患，乡村治理方式有待调整优化。乡村长效管理的机制政策还有待完善。以农村公路养护为例，目前区、镇两级财政共需承担50%的养护资金，由于镇投入能力有限，资金缺口较大，养护不到位，加之原来农村公路建设标准低，一般设计年限仅为5—8年，而大修率低，破损较严重；而村内道路问题则更为突出。

（五）乡村发展规划还比较滞后

与上海乡村建设发展紧密相关的综合规划主要包括市、区、镇总体规划，村庄布点规划、郊野单元等相关控制性单元规划，以及乡村地区的村庄规划。2017年12月，《上海城市总体规划（2017—2035年）》获批，全市层面的总体战略纲领已经明确。但是，从其他各类规划来看，截至2018年上半年，上海9个涉农区的2017—2035年总体规划中，仅《崇明区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）》获批；各区村庄布点规划虽已完成，但目前根据新的发展形势和发展要求，仍处于调整完善之中；全市新一轮新市镇规划和郊野单元规划大部分尚处于编制进程之中。从村庄规划来看，已经完成村庄规划的村，不足上海原列入保留和保护村总数的1/3，村庄规划仍处于起步阶段。重要上位规划、相关单元控制规划尚在编制或调整完善之中，乡村发展的空间布局和土地利用分区尚未确定，保护村、保留村、撤并村的数量、范围并未最终确定，对乡村建设发展、乡村振兴战略的实施都形成制约。村庄规划缺失或规划水平参差不齐，乡村建设发展的顶层设计引导不足，部分镇村对乡村功能定位及乡村如何建设发展存在认识误区或局限性，地方政府对于一些市场化运作的项目缺乏必要的引导和管理措施等问题，导致部分乡村出现无序开发、不合理建设等问题。