二、从与政治部“法律顾问处”并列共存到退出历史舞台

随着军队法律服务工作日益受到部队官兵和首长机关的肯定与认可，相关实践探索也随之越来越多。事实上，在司令部机关如火如荼地建设以“军事法律顾问”为核心的法律服务工作机制的同时，政治机关也在加紧开展以“军队律师”为主打的法律服务工作。这一时期，司令部机关设立的“军事法律顾问处”与政治机关设置的“法律顾问处”，虽然都属于部队法律服务工作机构，但却一个编配在司令部机关，一个隶属于政治部机关，而且在一定时期之内二者混合发展，并列共存。

（一）政治部机关“法律顾问处”的出现与发展

1987年5月，兰州军区在政治部机关率先成立法律顾问处（早期的军内律师工作机构，有别于司令部机关设立的“军事法律顾问处”）。随后，济南军区、总后勤部、空军、北京军区、沈阳军区等各大单位的政治部机关，也都先后建立了相应的法律顾问处。

1988年8月15日，司法部复函解放军总政治部，同意军内离退休人员到军内政治机关法律顾问处工作，并由总政负责审批，发给《军内律师（特邀）工作证》，具体由解放军军事法院负责承办；1988年10月3日，解放军军事法院发出通知，指导全军各大单位政治部机关成立法律顾问处，培训军内律师，开展律师业务。据1988年年底的统计显示，当时全军许多军以上单位的政治部机关都成立了相应的法律顾问处，并配备专职或兼职法律顾问261名。不过，无论政治部机关的法律顾问处还是其所属军内律师，都处于没有正式编制的状态，而且以后也一直未能正式进入中国人民解放军的编制序列。

需要说明的是，此处的“军内律师”与1996年《律师法》施行之后逐步统一规范的军队律师，不是一个相同概念。二者之间的最根本区别，就是“军内律师”的执业资格一般都是通过“授予”取得，即“只要具有一定法律知识和法律技能，被军队返聘从事法律服务工作的离退休老同志或被安排从事这一工作的现役军人，都会给予办理军内律师工作证”，而按照规定，军队律师则必须首先通过国家律师资格考试或者司法考试取得律师职业资格证，并凭借该资格证实习锻炼期满一年之后，方可申请办理军队律师工作证。换句话说，“军队律师”是法律意义上的律师，是国家律师队伍的有机组成部分，而“军内律师”则往往并不具备法律意义上的律师资格。

当时的“军内律师”，在很大程度上跟现在地方上仍然大量存在的“法律服务所”中的“法律工作者”基本类似。司法实践中，尤其是在一些从部队转业安置到地方司法行政机关工作的老同志心目中，“军内律师”这个概念影响至深，以至于他们至今仍将军队律师与过去的“军内律师”混为一谈，误以为军队律师并非法律意义上的律师，并以此错误认识非常固执地妨碍了军队律师依法执行律师职务。这种情况，前几年我们在到地方看守所会见犯罪嫌疑人时就会隔三岔五地经常遇到。

（二）萌芽时期的“军事法律顾问处”退出历史舞台

1989年2月27日，中央军委批转总政治部《关于加强军队政法工作的意见》，明确要求将法律服务工作统一纳入军队政治工作，并允许军以上单位成立法律顾问处。这就使得当时已经在各级司令部机关普遍设立的“军事法律顾问处”处境日渐尴尬起来。

而1991年《政工条例》的出台，更成了萌芽时期军事法律顾问制度嬗变的开端。该条例第19条明确规定：“司法行政工作的具体任务和内容是：依照国家法律和军队的有关规定，领导和管理军内律师、法律顾问和法律咨询工作……”为贯彻落实1991年《政工条例》，中央军委于1992年9月批准设立总政司法局，作为管理全军司法行政和法律服务工作的职能部门，原来设置在司令部机关的“军事法律顾问处”终于完成了历史使命，并悄无声息地退出了历史舞台。从此以后，军内律师、军事法律顾问和法律咨询工作统一归口到各级政治部机关。不难看出，1991年《政工条例》是军委总部对军队法律服务工作机构进行大调整的基本依据，该条例将军队律师制度作为国家律师制度发展的一个延伸，使军队律师逐渐代替军事法律顾问成为军队法律服务工作的主体，并借助1996年《律师法》的颁布实施，将这一调整结果用国家立法的形式固定了下来。毫无疑问，这是对萌芽时期军事法律顾问编配体制的根本性调整。

事实上，随着政治部机关法律顾问处的建立，原先设在司令部机关的军事法律顾问机构设置和各项规范也都失去作用，无论此前的军事法律顾问处还是其所属军事法律顾问，也都相应地失去了正式编制。如此一来，虽然理顺了法律服务工作中体制和内容的关系，推动了军队法律服务工作的统一和规范，但其代价却是导致萌芽时期军事法律顾问制度的式微。直到现在，全军各法律顾问处及其所属军队律师，几乎全都处于无正式编制的状态。更为重要的是，由此形成的所谓军队律师制度，不但没有让军队律师服务保障首长机关依法决策成为雷打不动的刚性制度，也没有从制度层面上确立军队律师服务保障军事行动这一根本性的职能任务。

（三）“法律顾问处”职能弱化

应该讲，在归口于政治部机关统一领导之前，萌芽时期军事法律顾问处的业务范围还是比较宽泛的，几乎涉及军内所有领域的涉法问题。但是归口政治部机关统一领导之后，并未相应承继司令部机关“军事法律顾问处”的所有职能任务。这种情况，既有制度层面的原因，也不排除“人治”因素的影响，尤其是在司令部机关“军事法律顾问处”与政治部机关“法律顾问处”并列共存时期。不难想象，在这种情况下，司令部机关的同志难免会想：“我们有自己的军事法律顾问呢，凭啥让你们政治部机关的法律顾问来对我们的司令部机关业务指手画脚？”

另外，在统一归口领导过程中，也不是所有的法律服务从业人员都是整建制转隶，而是去留自便。于是，有些人借机去了其他单位，比如1985年全军第一批法律顾问中的刘峰军、刘广斌等同志，就没有转隶到政治部机关法律顾问处，而是分别到了后来的总参谋部解放军法律顾问办公室和中央军委法制局。当然，也有人因此转业到地方挑头单干，并很快在经济收入方面实现连年翻番。这就必然导致军队急缺的法律服务人才的大量流失，同时也就造成了业务断层，导致法律顾问处的军事职能日渐退化甚至基本缺失。

事实上，归口之后的法律顾问处，更多的只是延续了此前司令部机关军事法律顾问处的参与诉讼活动或参与合同审查与修订工作乃至参与经济谈判等非诉讼法律服务职能。而萌芽时期军事法律顾问处的更多职能，比如代表行政机构进行行政、民事裁决以及参与行政法规的制定，乃至参与部队管理等行政性职能，则几乎从整个法律服务体系中逐渐消失殆尽。不仅如此，萌芽时期军事法律顾问原本具有的法律监督职能和对部队管理过程中行政命令的合法性审查等各项职能，也都未予明确。

1993年总政下发《军队法律服务工作暂行规定》后，虽然对法律顾问处的业务范围进行了统一规范，比如规定“可以为领导决策提供法律服务，可以受聘担任军队企业、事业单位及个人的法律顾问”等，但却并未明确服务保障军事行动这个应该处于头等地位的根本性职能。而且，就其实质而言，“可以为领导决策提供法律服务”等表述中的“可以”，仅仅具有授权性规范的效力，甚至可以说仅仅具有一定的“广告效果”，并不具有必须执行的法律效力，未能形成必须贯彻执行的规章制度。

制度规定不明确或者根本就没有建立健全应有的规章制度，实际执行过程中必然会大打折扣。而这些后来消失的职能任务或者一直未予明确的职能任务，对于部队依法管理乃至依法作战又是十分必要的。尤其是随着各国军队对于国际法问题的日渐重视，军事法律顾问的军事职能必然需要进一步的加强和完善。而现有军队律师的业务范围，则在逐渐偏离这个历史发展大方向，而且要么欠缺这方面的人才，要么缺乏这方面的制度规定，无法满足服务保障多样化军事任务的实际需要。