军民融合深度发展的壁垒及破解之策[1]
湖南省人民政府发展研究中心调研组[2]
湖南作为具有优良传统的军工大省，应充分发挥军工资源优势，抢抓战略机遇，推动军民融合深度发展，为湖南高质量发展注入强劲动力。近日，根据省领导指示，我中心调研组先后赴长株潭、成都、西安等地开展军民融合发展调研，并组织省经信委、省发改委、省科技厅等相关省直部门和江麓机电、江南工业、中电48所、608所等军工单位和博翔新材等“民参军”企业以及国防科技大学等召开专题座谈会。调研表明：湖南省军民融合发展面临体制、市场、要素等壁垒，军民融合发展质量不高，要努力拆除壁垒、补齐短板，推动湖南省军民融合创新发展。
目前，湖南省军民融合发展处于初步融合发展阶段，存在“三大壁垒”。
一 体制壁垒：管理体制机制尚未理顺
一是组织领导机构不够健全。目前，由于省级军民融合工作机构尚未健全，湖南省军民融合相关管理业务多分散在经信、发改、科技等职能部门，在围绕军民融合而展开的资源和利益整合中存在军民分立、条块分割的结构性壁垒，具体工作落实存在相互推诿现象。二是信息沟通对接不够顺畅。受商业秘密和安全因素影响，加上军地缺乏有效的需求对接和统筹指导，重点领域军民融合信息不公开、不透明现象普遍存在，如由于缺乏军事需求对接，在湖南省重要基础设施规划建设过程中，部分项目未能充分贯彻国防要求；军地信息网络资源缺乏顶层设计，共享方式、共享内容等不明确；在军民两用技术方面，军工和民营企业无法及时了解对方的技术需求，无法准确确定自身拥有的技术资源是否可以转移到其他相关领域。三是缺乏有效的军地利益共享机制。一方面，由于军工企业统计口径在军方，并不纳入地方GDP考核，军工和新创办的以军为主的保密型军民融合企业，其生产、销售、研发、劳动就业、固定资产投资均无法纳入地方经济统计中，难以充分体现军工企业对区域经济发展做出的贡献。另一方面，军工企业可享受税收减免政策，但国家财政并未相应给予地方转移支付补助资金，地方配套投入的大量地价倒挂资金，教育、卫生、社会管理等公共服务刚性支出无法得到弥补，影响地方推动军民融合发展的积极性。
二 市场壁垒：军民融合产业发展质量不高
一是产业规模偏小、结构不优。据省国防科工局反映，2016年，湖南省军工主要单位工业总产值居全国第11名，处于全国中游水平；全省军工融合产业工业增加值占全省规模工业增加值比重仅约2%，军工企业本省配套率不足30%，对全省国民经济和科技进步的引领和带动作用未充分发挥；军品结构不合理，产品以配套为主，总机项目和大型号不多，承担高新武器和国家重大专项工程任务不多，如在湘军工及民参军企业、科研院校组织承担了国家中长期科技发展规划明确的16个重大科技专项中的10个重大专项的多个项目，但大多为配套任务，份额较小。二是军民互转融合难。军转民动力不足。受军工企业性质、知识产权保密等影响，特别是军队停止有偿服务政策实施后，由于国防科研人员的利益分配机制不完善，难以调动军转民的积极性，存在“融与不融一个样，融好融坏一个样”现象。民参军热情高，但难度大。主要表现在现行军品市场进入门槛高，军工“三证”办理机制不顺、装备采购信息不对称、民营企业资金瓶颈制约等问题。对无“参军”经验的民企来说，军工资质的“胜算”小之又小。如株洲航飞翔公司原为608所参股企业，其生产的发动机控制器直接为608所配套，在608所按照中航发统一规定退股该企业后，因该产品未纳入“武器装备科研生产单位许可目录”，从而失去“民参军”资质。
三 要素壁垒：军地协同创新体系有待强化整合
一是科技资源开放程度不高。受军政分开、条块分割、安全保密等体制阻碍，国防领域科技资源多分散在全国各个军工系统自成一体的研发制造隶属单位之中，科技资源分离、分隔、分散，创新要素流动不畅，科研生产效率不高，难以发挥集成创新和协同创新的优势。二是财政金融支持政策体系不完善。主要表现在财政资金引导放大作用未充分发挥，多元化投融资体系未健全，以及军民享受的税收、信贷等政策有别。目前，湖南省设立800亿元的新兴产业投资基金，但“财政依存度高、社会资本参与率低”现象依然存在；军民融合领域融资渠道仍较窄、融资工具选择范围少，创新融资产品缺乏等问题依然突出；在装备研制生产过程中，军工企业可享受相应的基建技改投入及多项税收减免、信贷优惠政策，而民营企业在现有政策下很难享受。三是军民复合型人才缺乏。人才是军民融合产业发展面临的突出问题。军工行业普遍缺乏熟悉民用领域的经营管理人才；民营企业缺少熟悉军品科研生产的专业人才，核心人才引进难、留住难。如国防科大作为湖南省重要的国防科研资源，近年来受科技体制约束，激励措施不足，导致人才流失严重。
他山之石，可以攻玉。陕西、四川、江苏等省市在创新体制机制、激发军转民动力、畅通“民参军”渠道、优化军民融合服务、加强军地人才培养等诸多领域开展试点示范，形成了一些有益经验，可供借鉴。
四 深化组织管理体制改革，推动军地统筹协调
一是健全组织领导机制。完善省委军民融合委组织架构，加快成立军民融合委办公室，统一领导全省军民融合发展工作。可借鉴陕西、江苏等省制定出台省委军民融合委及其办公室“工作规则”“工作要点”，陕西省设立军民融合产业发展、国防动员、协同创新、人才培养、军队保障社会化等专项小组，推动省军民融合委及其办公室工作机制落实。建立协同推进机制，由省领导牵头，相关省直部门协同参与，“一对一”跟踪推进重大合作项目落实。可参考陕西省建立军民融合成员单位联络员制度，加强各专项领域军民融合的日常工作联系沟通。二是搭建军民互通信息平台。建立科学高效的军事需求生成提报对接机制。实施省校、军地联席、重大问题会商、情况通报、定期走访、联合办公等制度，将征求的军队需求分解到相关职能部门，纳入政府规划和重点工程建设项目。如在港口码头、高速公路、机场、铁路、物流仓储等与国防密切相关的经济建设领域开展贯彻国防要求试点，以及国民经济动员体系与突发事件应急体系的融合发展试点等，确保军队“需要什么”和地方“能做什么”有效对接。及时向军队系统传递地方的优势资源。如对接工信部军民结合推进司、军工央企，定期向其动态推送《湖南省“民参军”技术与产品推荐目录》，争取相关科研院所与民营企业共同开展军民两用技术的研发。三是建立属地化军民融合产业统计体系。学习借鉴西安市制定《西安市军民融合统计监测方案》，按保密等级分别采用不同调查手段，设计出台《军民融合统计报表制度》《军民融合发展评价监测方案》《军民融合统计数据管理工作规定》等，推动将军工经济属地化统计数据纳入国民经济核算。
五 探索多元化的军品配套和准入的方式
一是加快制定军民融合企业（单位）认定办法。打破“只有取得军工资格认证才能参与军民融合”传统格局，创新体制机制，吸引更多市场主体参与军民融合发展。借鉴四川省制定军民融合企业认定办法，将纳入认定范畴的范围扩大至新兴战略性产业和前沿创新技术研究的企业（单位）。对通过省级认证的军民融合企业、军民融合产业园内无军工证的企业赋予可承揽一定范围的军工任务。对一些急于“参军”的优质民企，根据当前军工任务需要状况，探索通过设定简易程序、设定临时授权期的方式参与一些军工任务，以满足办证过渡期间民企参军的需要。二是推进军工企业试点主配牵手的“小核心、大协作”合作模式。即由省经信委（国防科工局）与军工企业、配套供应商单位签订三方合作框架协议。军工企业起主导地位，以产品研制生产过程为主线，以产业链上下游关键企业为依托，建立军民深度融合的供应商管理体系，明确供应商准入、过程参与、绩效管理等标准，形成操作性强的实施细则和流程表单，吸引本地企业参与军工配套，构建多主体参与、开放协作的格局。其中，政府职能部门担当“红娘”，用经济手段监督供需双方履行合同。
六 搭建军民协同创新平台，促进军地协同创新
一是推动军地科技创新资源共建共享。以市场化方式为主，财政补贴为辅，建立完善军民融合大型科研仪器设备共享平台，推进科技资源军民双向开放共享。省知识产权局应继续加大沟通协调，推动国防知识产权局定期将国防知识产权相关解密信息下达至地方知识产权局，推进国防知识产权转移转化。主管部门通过定期组织军民融合创新创业项目、成果和产品推介宣传活动，推动与相关民企、金融企业对接合作，推进军民两用技术双向转移转化。二是完善国防知识产权转移利益分享机制。在落实专利法“一奖二酬”规定的基础上，进一步探索以知识产权为纽带推进国防科技成果转化试点。依托国家自主创新示范区的牌子，开展职务科技成果混合所有制改革、国防知识产权作价入股、抵押融资等试点，激发职务科技成果的转化动力。目前，湖南省可在湖南省产业技术协同创新研究院的平台上，有限实施以股权为纽带的军民两用技术联盟创新。这种“有限”体现在必须限定国防知识产权流转的范围，采用从国有到国有的转化，即将国防专利转到国有研究院或其他国有承接平台，不致国有资产流失，同时落实对科研人员的收益返还奖励制度。
七 优化军民融合产业服务环境
一是简化军工资质办理流程。结合“最多跑一次”改革，优化“军工三证”办理审批手续，推行军工“两证”联合审查，探索建立军工资质统一受理机制，在各市州有关部门设立军工资质受理办公室，统一组织协调办理。可借鉴深圳市某区开设“军民融合综合服务窗口”的做法，对企业开展军工生产资质认证、信息查询、国防专利转让等“一条龙”服务。大力发展军民融合中介服务，扶持省内军民融合科技服务机构进入国家工信部推荐名录，提升本地军民融合服务水平。二是推广“互联网+”军民融合服务模式。参考上海张江的飞天众智平台，四川军民融合在线、江苏、湖北等省市的军民融合网站、军民融合公共服务平台等线上服务平台建设，推动湖南省军民融合网上公共服务平台建设，为企业提供数据采集与发布、政策咨询等信息服务功能。三是建立多元化的金融支持体系。建立政府引导资金、社会资金、产业投资资金、国家政策性银行资金互相衔接的金融支持体系。创新财政投入方式，扩大军民融合产业发展专项资金规模，采取投资入股、补助、贷款贴息、风险补偿、科技项目后补助等多种方式给予支持，发挥财政资金引导放大效应。鼓励各商业银行及其他金融机构设立军民融合金融服务专营机构，创新产品和业务，如“军工采购贷”、知识产权抵质押贷款等。鼓励引导优势军民融合企业用好资本市场，用好天使投资、风险投资、基金以及债券等融资方式筹措更多发展资金。
八 完善军地人才共育共用机制，强化智力支撑
一是发挥国防科技大学等军事院校的人才培养主力军作用。据国防科技大学反映，在统筹现有教学资源和确保教学质量的目标下，建议扩大无军籍本科招生规模，从现有300人扩大至1000人的招生规模（2018年，国防科大面向辽宁、山东、河南、湖南、四川、贵州和江西等7省计划招收无军籍本科学员300人，其中，湖南70人）。省级层面可与国防科技大学联合争取无军籍本科生适当扩招，同时增加湖南本地生源的招生人数，为湖南省军民融合发展提供坚强的人才保障。二是引导地方共建院校开设国防特色学科，充实军民融合人才培养力量。在中南大学、湖南大学、湘潭大学、南华大学等4所与国防科工局共建高校开设国防特色学科，适当扩增国防生数量；在职业院校中增设军民融合装备制造和维修等相关专业，培育一批军民融合领域优质“军匠”。三是开展形式多样的军地人才交流培训。着力把军工领域的科技创业创新领军人才和团队纳入湖南高层次人才引进计划，注重对军队退休退役人力资源尤其是军队科研单位转业技术干部的深度开发利用。强化军地干部双向培训，如军队干部参加党校、高校、科研院所、军工生产企业等地方培训，地方干部参加国防专题研究班、各类军事集训等；鼓励民间自主交流，如民营企业主要负责人到省内外知名军工院校、军民融合产业园等地交流，军队院校开展军民融合专业人才培训。
[1] 本报告为湖南省社科基金重大委托课题“湖南对接实施国家重大发展战略研究”（17ZWA28）阶段性研究成果。
[2] 调研组组长：卞鹰；副组长：唐宇文；成员：袁建四、屈莉萍、曾万涛、周亚兰。