新形势下湖南省县域经济发展研究[1]
湖南省人民政府发展研究中心调研组[2]
县域经济是全省经济的重要组成部分，也是湖南省的发展短板之一。在决胜全面建成小康社会、建设现代化经济体系的过程中，如何以变局思维认清新形势，推动湖南省县域经济实现高质量发展是我们面临的重大而迫切的课题。根据省领导指示，最近我们对四大区域县域经济进行了典型调查。通过调研，我们认为要以县域营商环境评估为抓手，“造环境”与“找项目”并举，通过推进产业新发展，促进县域经济转型升级。
一 现状分析
（一）县域经济在全省经济中居于重要位置
湖南省县域经济包括14个市州的97个县（市、区），分长株潭、环洞庭湖、大湘西、湘（中）南地区四大板块，行政区域面积占全省的97%。
多年来，县域经济中，农业生产平稳发展，工业规模不断壮大，第三产业较快增长，财政实力得到提升，城乡收入持续增加，民营经济已居主导地位。到2017年，GDP达2.35万亿元，占全省的63%；固定资产投资总额为2.02万亿元，占全省的64.5%；社会消费品零售总额为0.84万亿元，占全省的56.6%；地方财政收入为925亿元，占全省的33.6%；一般公共预算支出为3550亿元，占全省的51.8%；总人口占全省的83%，城镇化率为45.5%。
（二）县域经济发展水平稳步提升
在发展水平上，出现了长沙、浏阳、宁乡3个排头兵。2017年，三县GDP总额均过1200亿元，分列全国县域经济百强的第7位、第17位和第26位，是湖南省县域经济发展的名片。
在产业发展方面，转型升级持续推进。淘汰了一批落后产能，加速传统产业改造升级，积极引进新材料、电子信息、医药、新能源等战略性新兴产业，促进旅游和现代服务业不断发展，三产融合逐步深化。出现了醴陵、汨罗等30多个特色经济县，在制造业、农副产品加工、文化旅游等产业上更具特色。
在互联网经济方面，电子商务强劲增长。2017年，县域电子商务和农产品电子商务交易额达1800亿元，连续五年增长率在50%左右，其中农产品网络零售额（上行）101亿元。村淘、京东、邮政等三大平台共建县级电商服务中心200多个、4000多个村级电商服务站，物流配送覆盖90%左右的行政村，60%以上的农产品加工企业开展电商销售。22个县获评省级农村电子商务示范县，15个县进入全国电子商务农村综合示范县行列。“贫困户+专业合作社+龙头电商企业+电商平台”模式成为扶贫新亮点。
（三）县域经济发展持续推进
省委、省政府将县域经济发展摆在重要位置。2012年发布《关于进一步加快县域经济发展的决定》，2013年出台《关于发展特色县域经济强县的意见》，提出发展特色县域经济的思路和路径。实施扩权强县改革，启动特色县域经济重点县建设工作，2013～2017年，省财政整合投入超过50亿元，共分批扶持了33个特色重点县市。
2018年是湖南省的“产业项目建设年”，各县（市、区）积极落实省委、省政府决策部署，抓产业、抓项目，将促进产业发展作为发展县域经济的根本。比如，株洲县提出以产业项目建设年活动为抓手，湘潭县坚持“强工惠农”发展思路，新邵县确立“产业兴县、实体兴县”发展思想，新宁县坚定实施“旅游立县”战略，湘阴县将招商引资作为第一抓手，涟源提出“涟商回归”，醴陵市争当转型升级“排头兵”。
当前，我国经济已由高速增长转入中高速增长阶段，经济增长由过去重视量的扩张向重视质量转变，追求高质量发展是这个阶段的主要特点。在这个阶段，经济结构要全面变化，优化升级，经济发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，实现发展的新旧动能转换。湖南省县域经济发展要主动适应这个发展形势。
二 面临的问题
（一）发展不平衡和不充分比较明显
从省际比较来看，湖南省县域经济与东部沿海省份相比，差距明显。2016年，全国百强县中，江苏、山东、浙江省分别有31个、21个、21个县（市）入围，湖南省只有4个。湖南省县域经济GDP刚过2万亿元，江苏、山东两省均突破了4万亿元。湖南省只有长沙县、浏阳市和宁乡县三县（市）GDP突破了1000亿元，江苏省有10个县（市）超过1000亿元（见图1）。
图1 2017年县域GDP分布
数据来源：湖南省统计年鉴，本文下同。
从省内情况来看，除三个“排头兵”外，其余94个县是湖南省县域经济的主体，它们与前三强的差距十分明显。2017年，最高的醴陵市GDP 607亿元，不及宁乡的一半。全省人均GDP为5.5万元，县域经济中有84个县低于此水平（见图2）。在县域主体内部，差距也十分显著，贫困县中，2016年，人均GDP为2.3万元，人均地方财政收入为1082元，分别是县域平均水平的61%和66%，古丈县人均GDP、财政收入分别只有长沙县的1.9%、3%。
图2 2017年县域人均GDP分布
县域城镇化率比全省水平低7个百分点，县域城镇居民人均可支配收入是农村居民的2倍多，差距也较大。
（二）新旧动能转换带来的阵痛仍然存在
县域经济的中低端产业集中，对落后产能依赖性大，去产能、去库存、去杠杆的“三去”政策实施后，落后传统产业受较大影响。比如，2017年，耒阳市支柱产业煤炭、电力严重萎缩；嘉禾县关闭非法黏土砖厂41家，拆除冲天炉251座，电能替代改造18家；会同县整顿加工企业27家，关闭污染企业2家；芷江停产整治企业19家；双峰县关闭落后打火机生产企业25家；中方县关闭企业30余家、生猪养殖场27家；新化县改造、取缔130家砖厂，关闭企业19家；泸溪县淘汰落后生产线2条；花垣县淘汰电解锰落后产能。在此情况下，部分县的经济出现较大困难，GDP、固定资产投资指标未完成，项目推进缓慢，保持中高速增长的难度增大。
（三）工业发展的短板问题比较突出
工业发展是县域经济发展的决定性力量，工业强则经济强。全省人均GDP前十的县域经济的产业结构为7.2∶61.3∶31.5，省内长沙、浏阳、宁乡县二产比重更高，分别为64%、69%和66%。发达地区二产发展充分，远高于县域45%的平均水平，而且越是落后地区，第二产业的占比越低。
（四）自身造血功能不足
县域经济GDP占全省的63%，地方财政收入仅占全省的33.6%，县级财政总量偏少，税源增长点不足，对上级补助收入的依赖水平不断提升。2012～2016年，县域经济财政支出与财政收入的比值由3.3提高到3.8，比值在7以上的县明显增加。财政支出80%左右用于民生事业，上级补助收入中可直接支持三次产业发展的资金有限，县均仅5亿元左右。
（五）发展要素瓶颈制约明显
与城市经济相比，县域经济受“虹吸效应”影响更大，人口资源向大中型城市集聚，当地劳动力大量外出；存款—贷款转化率低，资金外流多，融资渠道单一；用地指标紧张，项目引进难、落地难。缺资金、缺政策、缺项目、缺人才成为县域经济普遍面临的问题，严重制约了县域经济转型发展。
（六）营商环境有待进一步优化
营商环境是投资经营主体成长与发展所需的生态系统，营商环境的优劣直接影响招商引资的多寡和区域内企业的经营状况，对当地经济社会发展产生重要影响。
目前，湖南省县域经济的营商环境还存在一些问题。一些地方的基础设施条件还需要进一步改善；政府对企业的“难点、痛点、堵点”还摸得不清、摸得不透，服务企业的针对性有待提高；“放管服”改革不彻底，不必要审批和管制依然存在，商事制度改革需要进一步深化，负面清单需要更加精简，政府服务效率需要进一步提高；部分干部观念落后，法律规则意识淡薄，干事创业的激情不高，慢作为、不作为、推诿扯皮、相互拆台、吃拿卡要等现象还不同程度或明或暗地存在。
三 对策建议
适应新形势，推动县域经济高质量发展的思路是，在新时代中国特色社会主义经济思想的指导下，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，大力实施“创新引领，开放崛起”战略，促进县域经济主动融入湖南省现代化经济体系的建设进程中。优化营商环境，扩大有效投资，聚焦实体经济，狠抓产业升级，使创新开放成为县域经济高质量发展的强大新动能。
（一）以县域营商环境评估为抓手，全面深化“放管服”改革
建议全省以县域营商环境评估为抓手，从营商软环境、商务成本、政府社会服务等方面建立评价指标，将评估结果列入考核。要站在“营商环境就是生产力”的高度看待营商环境建设，将“造环境”与“找项目”等量齐观，通过营商环境建设，提升政府的全流程服务水平，提升招商引资的软实力。
要深入推进政府部门的“放管服”改革。借鉴和推广宁乡、浏阳等县的“放管服”改革经验和做法，通过制度创新，推进权责清单标准化，实现行政职权精简、审批过程提速，构建“只进一扇门、最多跑一次”和“网上办、马上办、一次办、就近办”的服务新模式，切实提高政务服务效率。要履行政府职责和责任，通过事中事后监管，将该管的事切实地管起来。要健全“放管服”的督查考核机制，强化跟踪问责。
（二）积极招商引资，多举措激活民间投资
要通过招商引资破解县域发展中资金短缺这一瓶颈，多渠道引进各类资金。要重视发挥政府资金的“引子”作用，加强监管，用好奖补贴息手段。要加快政府投融资平台转型，探索财政资金撬动社会资本和金融资本的机制。要促进传统金融与新金融互补融合，多渠道解决中小企业融资难题。要抓住项目建设这个“牛鼻子”，在产业、基础设施、民生、公共服务等领域策划、储备、包装、争取一批好项目，提高产业项目所占比重。用好土地收储和流转等政策，提高项目落地履约率。争取建设若干重大项目，充分发挥项目的支撑和拉动作用。
要高度重视民营经济在县域经济中的支撑作用，多举措激活民间投资。要利用当前国民经济止落企稳趋好、发展信心恢复、民间投资回升的有利时机，在县域范围内多创造投资项目和机会，吸引投资。要通过奖补支持、税务支持、提升要素保障能力、优化营商环境等手段，鼓励民间投资和创新创业。
（三）稳定和扩大县域经济投资，高度重视小城镇建设的需求拉动作用
投资在县域经济发展中一直起着重要作用，县域是国家和省投资今后的重要方向，稳定和扩大投资对稳定和发展县域经济非常重要。要进一步推进惠及县域的跨区域工程建设，特别是加快改善偏远地区的交通条件，推进跨区域的生态环境治理；要抓住国家实施乡村振兴战略和湖南省农村“双改”时机，推进乡村交通通信、水利、标准农田、民生基础设施、农村房屋改造等建设工程，搞好“厕所革命”、特色小镇建设；要抓住城镇棚户区改造、“城市双修”时机，推进县城扩容提质和县域房地产业高质量发展。要吸引社会资本参与，提升投资拉动效果。
县域的城镇化建设潜力大，推进县域小城镇建设有助于扩大投资需求和消费需求。要以产业发展支撑小城镇建设，突出特色小镇建设，引导农村人口向城镇转移。加强小城镇基础设施建设和社会事业发展，营建良好人居环境。要城乡互动、融合发展，进一步提升县域的城镇化水平。
（四）升级优化产业，不断增强县域经济发展的内生动力
不放松农业发展，积极推动传统农业向现代农业的转变，稳定大宗农产品的生产。积极推进农业全产业链的开发和创新，发展“公司+农户+基地”和种养加、产供销、农工贸一体化的现代农业产业化经营模式，推进三产融合、上中下游一体发展。积极发展特色农业，努力提升农业生产效率和附加值。
要特别重视县域工业经济的发展，发挥工业在推进城镇化、增强县域经济实力中的核心作用。发挥工业园区的集聚作用，形成高水平的产业集群或产业链条。建立产业、创业基金，融入“中国制造2025”，追踪新技术发展。积极推进农产品精深加工，加大落后产能和“僵尸企业”的淘汰力度，推动落后传统产业的转型升级，促进传统产业先进化，培育和发展新兴产业和创新型企业。将多业多点发展和特色发展结合起来，大力培育“隐性冠军”企业，突出特色，多拿“单打冠军”。引导和鼓励企业与县域内外企业以股权互换、母子公司等形式组团抱团发展，开拓市场渠道，扩大企业规模，提高抗风险能力。
因地制宜引导第三产业发展。发掘当地自然人文景观、传统文化等资源，做好设计整合包装工作，提升旅游价值。发展全域旅游，引进旅游龙头企业，提升旅游人数，促进旅游业与农业和工业的结合，加强景点间的联系和资源共享。促进县域金融、文化、信息服务、电子商务、中介服务、咨询培训、托幼养老、社区服务、生活服务业发展。实现工业化和信息化深度融合，加大力度推进落后县域的电子商务发展，增加农产品网络零售额（上行），以“互联网+”支持实体经济发展。
（五）提升县域经济发展扶持的针对性，重点做好精准扶贫工作
加大对多渠道来源资金的整合力度，集中力量，有针对性地推进县域经济发展。按县域经济发展水平的高低，将县域经济主体的94个县按优、良、一般分成一、二、三三类。完善政府项目的竞争性立项办法，将分类倾斜支持与竞争立项结合起来。对于一类县和排头兵的3个县，鼓励它们依靠自身实力加快发展，成为全省县域经济发展的重要节点和引领者。对于二、三类县，继续加大上级补助收入的支持帮扶力度，完善县域经济发展的各项条件，对第三类县，还要特别加大对产业发展的扶持力度。
湖南省有51个贫困县，县域是扶贫攻坚的主战场。要以精准扶贫工作为抓手和突破口，加大对贫困县的扶持支持力度，将资源更多向贫困县和贫困村镇倾斜，向扶贫工作倾斜，精准施策，到2020年全面完成全省脱贫攻坚任务。
[1] 获得省政协副主席彭国甫的肯定性批示。
[2] 调研组组长：卞鹰；副组长：唐宇文；调研组成员：徐涛、屈莉萍。