第三章 村务公开民主管理

1998年年初，省委、省政府决定在全省农村推行和建立村务公开民主管理制度。经过试点、全面推行、深化提高三个发展时期，村务公开民主管理已基本形成法制化、规范化、经常化的格局。

在1998年之前，陕西省部分县（市、区）已经针对当地村干部在村务管理工作中暴露出的问题，进行了村务公开民主管理的尝试。例如：西安市未央区从1989年开始，在全区农村建立了“两汇报十公开一目标”制度，其中“十公开”的内容是财务账目公开、分配方案公开、提留款项公开、干部工资公开、企业承包公开、工程招标公开、土地征租公开、宅基地划拨公开、土地调整公开、计划生育指标公开，并把“十公开”内容细化为532个具体项目。还结合村务公开，于1996年12月在全区农村建立了“村民代表议事会”，制定了“实施细则”，监督村务公开和民主决策的组织实施。延安市延长县、咸阳市渭城区、铜川市郊区（今印台区）、宝鸡市渭滨区、扶风县、安康地区宁陕县等地，也分别于1995～1997年期间在农村建立了村务公开制度，有的是“十公开”，有的是“八公开”，还有的是“五公开”。公开的内容和形式虽然不尽相同，但都是当地农民最关心的热点问题，都突出了财务公开这个重点。

据省纪委有关资料称，陕西省提出在全省农村建立村务公开民主管理制度，正是通过调查研究，在总结上述县（市、区）经验和成效的基础上，针对全省农村党风廉政、村务管理方面存在的突出问题，适应农村工作的现实需要而提出的，是从密切党群、干群关系角度抓起的。目的是通过实施村务公开民主管理，解决一些地方农村基层干部违法违纪案件增多，尤其是财务管理混乱，干部管理方式简单粗暴等导致的农村干群关系紧张、对立情绪严重、集体上访增多等问题，加强农村基层组织建设和党风廉政建设，推动农村的稳定和发展，保证和促进全省改革开放和经济建设的顺利进行。

第一节 管理机构

一、成立陕西省推行村务公开工作领导小组

1998年2月中旬，省上成立了“陕西省推行村务公开工作领导小组”，由省委常委、常务副省长贾治邦任组长，石学友（省纪委副书记、监察厅厅长）、陈再生（省民政厅厅长）、何安聚（省委组织部副部长）任副组长，王锋（省农业厅副厅长）、秦建唐（省民政厅党组成员、省双拥办副主任）、纪相忠（省纪委党风廉政建设室主任）等为成员。领导小组办公室设在省民政厅，下设组织协调督查组和日常工作指导组。

各地（市）、县（市、区）也相继成立了领导小组及办公室，负责村务公开民主管理初期的试点和推行工作。各级领导小组的组长一般由党委或政府负责农村工作的副书记或副市（县）长（副专员）担任。

在村务公开民主管理试点和推行时期，陕西省对村务公开民主管理实行“党委统一领导，政府部署实施，纪检监察机关组织协调，民政部门具体牵头负责，组织、农业部门参与配合”的组织领导体制。各成员单位及有关部门工作职责的要求是：纪检监察部门从党风廉政建设的角度，加强对村务公开民主管理中农村党员和涉及干部违纪案件的查处，完善党内民主监督制约机制；组织部门重点抓好村级党支部和党员干部思想建设和组织制度建设，强化基层党员干部的党性观念和为人民服务的宗旨意识；农村基层组织整建办公室从村级组织整建为主转向以健全村级组织管理为主；民政部门从加强基层政权和群众自治组织建设出发，做好村务公开民主管理的日常指导工作，为党委、政府当好参谋助手；农业部门从发展农村集体经济角度，帮助村级组织健全财务制度，加强村级财务审计和监督。其他有关部门如水电、农电、土地管理、计划生育、乡镇企业等部门，按照各自职能积极做好配合工作。

二、成立陕西省村务公开工作协调小组

在陕西省村务公开由推行转入深化提高时期后，根据开展村务公开民主管理工作的需要，省政府决定成立“陕西省村务公开工作协调小组”，并于2003年12月30日由省政府办公厅以〔2003〕305号函件下发各市人民政府、省政府各工作部门、各直属机构。

组成人员名单如下：

组长：张伟 副省长

副组长：陈有德 省纪委副书记、省监察厅厅长

何安聚 省委组织部副部长

张建功 省民政厅厅长

杨志刚 省政府办公厅副主任

成员：王树汉（省财政厅巡视员）李保存（省民政厅副厅长）

许胜利（省农业厅副厅长）

协调小组办公室设在省民政厅，办公室主任由李保存兼任。

2005年2月4日，省委、省政府下发通知（陕字〔2005〕10号），为加强对村务公开和民主管理工作的协调指导，根据中央有关精神，决定将陕西省村务公开协调小组更名为陕西省村务公开和民主管理工作协调小组，并进行必要调整。调整后的协调小组成员名单如下：

组长：杨永茂 省委副书记

副组长：张伟 副省长

何安聚 省委组织部副部长

张建功 省民政厅厅长

成员：祝作利（省委副秘书长）杨志刚（省政府副秘书长）

屈方方（省纪委副书记）杨尚勤（省委宣传部副部长）

辛栓明（省委政研室副厅级干部）孙琳（省民政厅副厅长）

李书民（省司法厅副厅长）周彬县（省财政厅副厅长）

马明银（省国土资源厅副厅长）许胜利（省农业厅副厅长）

郑洁（省妇联副主席）井剑萍（团省委副书记）

协调小组办公室设在省民政厅，办公室主任由孙琳兼任。

为进一步推动农村基层民主政治建设，强化对村务公开、民主管理工作的组织领导，省委、省政府决定调整省村务公开协调小组。并于2010年8月20日下发通知（陕字〔2010〕41号）。组成人员如下：

组长：赵正永 省委副书记、代省长

副组长：郭永平 省委常委、省纪委书记

姚引良 副省长

成员：朱仓民（省委副秘书长）刘曙阳（省政府办公厅纪检组长）

曹莉莉（女，省民政厅厅长）

钟建能（省委组织部副部长，省委党建办、基层办主任）

刘伟（省委宣传部副部长）郑梦熊（省委政策研究室副主任）

刘强（省发改委副主任）许强（省公安厅副厅长）

岳崇（省监察厅副厅长）孙琳（省民政厅副厅长）

刘俊昌（省司法厅副厅长）苏新泉（省财政厅副厅长）

燕崇楼（省国土资源厅副厅长）王焕有（省农业厅副厅长）

吴相国（省计生委副主任）何永洪（省信访局副局长）

协调小组办公室设在省民政厅，办公室主任由曹莉莉兼任，副主任由岳崇、孙琳兼任。

第二节 试点

一、安排部署

1998年3月17～19日，经省委、省政府同意，由省纪委、省委组织部、省民政厅、省农业厅联合在西安市未央区召开“陕西省推行村务公开试点工作现场会”。会议确定，全省村务公开工作坚持“积极慎重，循序渐进”的原则，先试点再全面推行。试点工作从3月中旬开始，至9月中旬结束。分为三个阶段：第一阶段为安排部署阶段。主要任务是组织干部群众学习宣传省委、省政府有关村务公开的政策，在调查研究的基础上，制定符合当地实际、易于操作的实施方案。第二阶段为组织实施阶段。主要任务是按照实施方案的各项内容，逐项抓好落实，并对规定公开的内容如实、按期公开，试点村在试点期间至少公开1～2次。第三阶段为检查验收阶段。实行市、县全面检查、省上重点抽查的办法，重点检查：规定公开的内容是否公开；突出问题是否处理和纠正；规章制度是否建立；巩固提高是否有新的措施。

会议期间，制定印发了《陕西省关于试点县（区）推行村务公开的暂行办法》，对村务公开的内容和形式作做了规定。其中，公开的内容共有9项：村级财务公开；农民负担公开；宅基地审批公开；各业承包公开；水电费收缴公开；计划生育指标公开；土地使用权、所有权转移公开；扶贫资金和救灾救济款物发放公开；干部目标责任公开。在公开的形式方面，规定了“公开栏、民主议政会、农民负担明白卡、书面告示”四种形式。其中，公开栏用于经常性的公开内容；民主议政会用于讨论决定或需要说明的公开重要事项；农民负担明白卡专用填写农民负担的内容；书面告示和有线广播用于到户到人的公开事项。在公开时间方面，规定经济不发达的村可半年公开一次，经济活动多的村应每月公开一次，时限长的事项应在事前、事中、事后分别公开。

省委常委、省纪委书记李焕政，省委常委、常务副省长贾治邦出席会议并作了讲话，对搞好试点工作提出了要求。主要是：一是做好宣传动员，向干部群众宣传推行村务公开的意义和公开的内容、形式和政策，使受教育面达到90%以上；二是以财务公开为中心，全面实行村务“九公开”，从加强群众监督上入手，在“治本”上下功夫；三是规范运作程序，在内容上要从群众最关心反映最强烈、与群众利益密切相关、容易引发矛盾和滋生腐败现象的问题入手，在公开前后都要广泛听取意见。在形式上要遵循实用、方便、节俭原则，在时间上要区分不同情况灵活确定；四是精心组织实施，及时解决公开过程中发现的问题，加强制度建设，开好村民代表议事会；五是加强领导，成立各级领导机构，调查研究，加强工作指导，总结、宣传、推广典型经验，坚持标准，搞好检查验收。

1998年6月5日，省推行村务公开工作领导小组召开会议，总结试点前两个月的工作进展情况，对下一步工作进行了研究安排。会议在肯定成绩的基础上，针对存在的工作进展不平衡、宣传力度需加强、少数地方公开质量不高、工作经费不落实等问题，提出了六条加强措施和要求：一是在《陕西日报》《陕西农民报》开辟“村务公开民主管理”栏目，在省电视台、省电台用专题片、专题节目进行宣传。二是邀请省人大内司委组织人大代表视察。三是以省上两办名义下发文件。四是对涉及的村级财务“村有乡管”等问题，进行进一步研讨。五是要求各级政府重视并帮助解决工作机构人员和经费。六是试点乡镇结合村务公开，开展政务公开。

二、组织实施

陕西省试点组织实施工作共分为三个层次开展：省、地市共同抓的重点试点县（市、区）共10个，在所有村全面推行；地市抓的重点县（市、区），在所有乡镇各选择部分村开展试点；其他县（市、区）各选择一至两个乡镇在部分村开展试点。截至1998年8月底，全省共有987个乡镇、1.17万个村民委员会开展了村务公开试点，107个县（市、区）全部启动，分别占乡镇、村总数的48%和36%。省和地市确定的10个试点县（市、区）中，西安市未央区、宝鸡市渭滨区、咸阳市渭城区、铜川市郊区（今印台区）、汉中市汉台区、延安市延长县、榆林地区榆林市、安康地区宁陕县、商洛地区丹凤县等9个县（市、区），全面完成了试点任务，通过了省上检查验收。同时，全省农村普遍加强了规章制度建设，共建立村民代表议事会组织2.45万个，选举村民代表43.8万人，试点工作取得了基本成功。

在试点过程中，各地市从当地实际出发，精心组织实施，保证了试点任务的如期完成。

（一）西安市

1998年3月18～19日，召开了推行村务公开工作会议，成立了领导小组，确定除未央区全面实施外，其他区（县）在三分之一的村开展试点工作。至4月下旬，已有12个区（县）成立了领导机构，制定了试点方案，开展了工作。共有973个村建立了“公开栏”，有1312个村的广播站定时报道村务公开情况。临潼、户县、雁塔、蓝田等区县抽调170人深入村组开展工作。长安县对试点村实行乡镇包村组、部门包乡镇、县领导包片落实工作责任。周至县在终南、哑柏两镇设立了指导站。

（二）宝鸡市

1998年3月27日，召开了市委常委会议，讨论通过了试点方案，成立了市推行村务公开工作领导小组，从成员单位抽调7人集中办公。3月31日，召开了试点工作会议，工作安排是：在金台、渭滨两个区的所有村，扶风、眉县各20%的村，其他县各选择一个乡镇进行试点，共确定试点乡镇142个，448个村，涉及农村人口59.7万人。要求做到“十公开、五规范”，公开内容在省上“九公开”基础上，增加“村级经济发展计划、兴办公益事业项目公开”；“五规范”为：公开程序、内容、时间、阵地、监督管理规范。对试点工作提出了“四个到位”“四个结合”等要求。渭滨区选派221名干部包村指导工作，对79个村按川道、塬区、后山三个不同区域的村情特点进行分类指导，实行公开内容表格化、公开栏统一化、规章制度上墙化。

（三）咸阳市

安排20天集中开展宣传教育和动员，制定了实施意见，抽调450名干部深入村组指导工作，推广了渭城区的试点经验。注重抓好制度建设，建立了村民代表议事会、村民监督小组和监督员、民主理财、村规民约等制度。有43个乡镇、379个村按期完成了试点任务，占乡镇总数的18.8%和村总数的9.9%。

（四）铜川市

1998年3月27日成立了推行村务公开领导小组，制订了实施方案，确定郊区（现为印台区）为试点区，全面推行，在城区（今王益区）三个乡镇全面推行，在宜君、耀县各抓一个乡镇试点。郊区金锁关镇在试点中，重点抓了制度建设，建立了公开办事、财务管理、民主理财、民主议事、政务公开等制度。

（五）延安市

1998年3月22日召开会议安排部署，成立了领导小组，实行领导小组成员联系指导县（区）工作制度，确定在全市所有县（区）全面推行村务公开（共13个县区）。省、市重点县——延长县，从清财上入手，在机制上规范，共抽调392名干部，组成93个工作组，对全县288个村1992年以来的村级财务进行了清查，查出违规违纪资金69.68万元，追回62.8万元。在健全机制上，建立了“十公开”“五有”“两会”“五统一”“两监督”等机制，共设立公开栏763个，组建村民议事会、监督会各763个，处理各类遗留问题2433件，初步实现了村务公开的规范化、制度化。

（六）安康地区

1998年3月18日在宁陕县召开现场会议，成立了领导小组，除宁陕县为省、地重点抓的试点县外，其余县（区）各选一个乡镇进行试点，共确定103个村为首批试点村。地区还制定了“百分制”考核办法，考核内容共涉及八个指标。宁陕县抽掉300多名机关干部向全县20多个乡镇和144个村分别派了工作队和工作组；举办培训班41期，培训县、乡干部379人，在各村召开各类会议896次；以清财为突破口，清理各类违规资金78.5万元，收回65.1万元；设置公开栏165处，发布公开告示374份，发放明白卡1.91万份；制定和修订了七项民主管理制度，涉及村级“四个民主”的各项内容。

汉中、榆林、商洛、渭南四个地市和杨陵区在组织实施中，也做了大量有成效的工作。

第三节 全面推行

一、安排部署

陕西省全面推行村务公开民主管理，从1998年9月中旬开始，延续到2002年4月中旬在兴平市召开的“陕西省村务公开工作会议”止。其任务主要有三项：一是在全省3万多个村全面建立村务公开制度；二是加强村务公开和民主管理的法规制度建设；三是推进村务公开与政务公开的结合和衔接。在此期间，分别于1998年9月、1999年5月和2002年4月召开了三次村务公开民主管理工作会议，对各阶段工作进行安排部署。

（一）1998年9月15日，省委、省政府召开“陕西省推行村务公开民主管理工作电视电话会议”，各级共1200多人分别在西安主会场和各地分会场参加了会议。省委常委、省纪委书记李焕政，省委常委、常务副省长贾治邦出席会议并讲话。会议对集中推行村务公开阶段的工作进行了安排，确定从9月中旬至1999年1月底前的工作目标是：在全省所有的村民委员会全部实行村务公开、民主管理，乡镇政府实行政务公开、规范管理。基本任务是：一是村务公开在“九公开”的基础上，以财务公开为重点，实现公开内容、程序、形式、时间的规范化；二是在全面推行村务公开时，积极推进乡镇政务公开，公开的内容与村务公开内容相吻合，时间上同步进行；三是以村民代表议事会为主要形式，拓宽村民参与村务管理的渠道，建立起有效的民主管理和决策、监督机制；四是加强规章制度建设，制定和完善民主议事内容和程序，逐步建立村民自治章程，推进村民自治工作。总体工作安排是：9月中旬到10月上旬为宣传、动员、准备工作阶段；10月中旬至12月中旬为组织实施、抓好落实阶段；12月下旬至1999年1月为检查验收、巩固成果阶段。

（二）1999年5月5～6日，在宝鸡市召开了“陕西省村务公开民主管理工作现场会议”。对前期集中推行村务公开工作进行了总结，推广了宝鸡、西安等地的经验，对进一步做好全面推行村务公开民主管理工作和第四次村民委员会换届选举工作进行了安排部署，第一次把村务公开纳入换届选举前的一项准备工作内容。省委副书记、常务副省长贾治邦，副省长张伟等出席会议并讲话。至会议召开时，陕西省已有95%的村和72%的乡镇实行了公开制度，大部分村建立了村民自治章程和规章制度。会议提出在全面推行村务政务公开民主管理工作中，要抓好五个关键环节，提高推行工作的整体水平：一抓质量，在完全按照公开内容公开，防止流于形式、敷衍了事的同时，健全监督制约机制，提高整体工作水平；二抓协调，继续推进村务公开向政务公开延伸，向建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”机制延伸；三抓重点，公开内容涵盖到农民切身利益和普遍关心的问题，并做到项目具体、时间及时、内容真实、注重实效；四抓制度，促进村务公开长期坚持；五抓监督，促进各项任务落实。

（三）2002年4月18～19日，在兴平市召开了“陕西省村务公开工作会议”。会议的主题是对全面推行时期的村务公开民主管理进行总结，对下一步工作进行安排部署，为第五次村民委员会换届选举做好准备工作。副省长张伟、省委组织部副部长何安聚、省民政厅厅长陈再生、省监察厅副厅长龚汉江、省农业厅副厅长王锋出席会议并讲话。会议还推广了兴平市及宝鸡、阎良、南郑等市、县（市、区）的经验。

1．总结全面推行时期村务公开工作。至会议召开时，全省有98%的村建立了村务公开制度，大多数乡镇及部分县（市、区）建立了政务公开制度，90%以上的村建立了村民代表会议制度，选举村民代表73万多人。从全面推行工作开展以来陕西省先后推广了10多个地市、县（市、区）和部分乡镇、村的工作经验，推动了整体工作发展。主要经验是：一是发展农村基层民主，全面推进村务公开民主管理工作，建立村民自治制度，必须切实加强党的领导；二是必须尊重农民的民主权利和创造精神，集中群众智慧，把农民在实践中创造的“一会两组”“四级联动”“一事一议”“全、真、实、细”等经验加以完善，向面上推广；三是必须突出工作重点，重视解决村务管理中的热点、难点问题；四是必须坚持与时俱进、不断创新，丰富村务公开民主管理的内容和形式。据省民政厅对宝鸡、咸阳、渭南、安康等地的调查和评估，村务公开民主管理搞得好的村约占总数的30%以上，基本规范的村占村总数的60%以上，虽也实行了村务公开和民主管理，但工作一般化的村约占村总数的5%～10%。群众对村务公开民主管理的满意率达到80%以上。根据省监察厅统计，2001年全省涉及农村党员干部违纪问题的信访件，较1997年（村务公开前）占信访总数的75%下降了20%，接待群众集体上访反映村干部问题下降了12%，减少农民不合理收费1480多万元。根据省农业厅提供的资料，咸阳市秦都区渭滨镇实行村务公开民主管理后，非生产性开支下降了60多万元；村级债务由1997年前的437万元下降到387万元，有8个村的债务全部化解；公共积累达80多万元；农民人均收入比上年增加130元。

2．对下一步工作提出要求。会议对下一步工作提出了五项要求：一是加强学习，搞好培训，进一步提高各级干部对村务公开民主管理的思想认识；二是强化管理，规范运作，使村务公开切实做到“全公开、真公开、常公开”；三是认真听取群众意见，在解决实际问题下功夫；四是完善“一会两组”（村民代表会议、民主理财小组、民主监督小组）制度，积极推进民主决策；五是与农村其他工作结合，扩大村务公开民主管理成效。

二、建章立制

（一）下发“两办”文件，出台“暂行办法”

1998年9月12日，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于在全省农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（陕办发〔1998〕22号），随文出台《陕西省村务公开民主管理暂行办法》。这是推行村务公开后陕西省首次出台的党委、政府文件和规章。文件对村务公开内容、形式、目的及民主管理的内容和要求，做了政策性规定，特别对以村民代表会议为主要形式，拓宽村民参与村务管理渠道，对村级事务实行民主管理和民主监督等提出了具体要求。“暂行办法”共分“总则、组织领导、村务公开的内容、时间和程序、村务公开的形式、村务公开的管理与监督、相关责任”等共六章二十八条，对村务公开民主管理进行了全面规范。

（二）出台“两个办法”

1999年9月8日省人大常委会颁布《陕西省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法》和《陕西省村民委员会选举办法》，明确规定村民委员会、村民小组对“财务收支，农民承担的各种税、费和劳务，宅基地分配，水电费收缴，计划生育指标安排，征用土地各项补偿费收支，土地、集体企业和财产的承包、租赁及收益，公共基建项目的投资方案和资金使用，救灾救济款物、扶贫资金和捐赠财物的发放使用，年度工作目标执行情况和有关人员的补贴，涉及村民利益、村民普遍关心的其他事项”等进行公开；对村民会议、村民代表会议的组成和职权等做了规定。这是陕西省首次在地方性法规中对村务公开和民主管理做出的规定。

（三）健全规章制度

陕西省把指导基层制定、完善、健全村务公开民主管理制度，作为全面推行时期的一项基础性工作。各村普遍制定的规章制度主要有：村务公开制度、村民代表会议制度、民主理财制度、民主监督制度、村民委员会向村民会议报告工作制度、民主评议村干部制度、村民自治章程、村规民约等。各县（市、区）普遍制定了指导各村建立规章制度的规定。眉县最早在全省建立了县、乡、村、组“上下延伸、四级联动”的政务村务公开制度，被省民政厅在全省推广后，对政务公开的普及起了重要推动作用。其他县（市、区）还结合本地实际，制定了一些各具特色的规章制度，如：兴平市制定的《重大事项民主决策和公开办理制度》，阎良区建立的《村两委会联席会议制度》等，都推动了全面推行工作的顺利进行。

三、精心实施

据省民政厅提供的有关资料称，各地在组织实施中，普遍进行了深入动员和安排部署，加大了指导和检查力度，推动村务公开与政务公开结合，加强了制度建设，全面推行工作进展顺利。西安市重点采取三条措施促进工作落实：一是抓规范管理，全市实行统一的公开项目，公开程序，公开时间，公开形式，促进“全公开”；二是抓工作重点和关键环节，突出财务公开，健全“一会两组”，实行全程监督，促进“真公开”；三是抓制度建设，做到工作有序，办事有据，促进“常公开”。宝鸡市在2009个村共推选村民代表6.69万人，坚持每季度召开一次会议，仅2001年就召开9600多次，强化了村务公开的监督。全市还从2001年起在12个县（区）开展了创建村务公开示范乡镇、示范村活动，共确定了126个示范乡、村。渭南市全面推行工作开始后，制定了切实可行的实施方案，仅两个月时间就有60%以上的村实行了村务公开。兴平市将246个村按村情划分为三类，把工作着力点放在二、三类村上，对96个三类村逐一制定推动工作的具体措施，建立各级领导干部包抓责任到人，促进了村务公开均衡发展。南郑县采取“三到位、四统一、五结合”的办法，促进工作落实，即：组织领导到位，管理监督到位，查纠到位；公开内容统一，公开程序统一，公开时间统一，公开形式统一；与群众切身利益结合、与贯彻农村各项政策结合、与基层组织建设结合、与解决老大难问题结合、与精神文明建设结合，全县30个乡镇、196个派出站所、25个县直机关及501个村、17个居民委员会全部实行了村务公开、政务公开。蓝田县采取“百名干部查百村，不打招呼访千户”的办法，提高了督查效果。咸阳市秦都区实行“村务公开汇报备案制度”，由村民委员会定期向村党支部、村民代表会议汇报村务公开情况。西安市临潼区结合村务公开，在28个街道、乡镇和19个区政府工作部门，全面建立政务公开制度，实行两者在组织领导、公开内容、工作步骤上衔接，相互促进。丹凤县在全面推行工作初期共召开县、乡两级干部会议193场次，村组会议2489场次，举办广播电视讲座150次，刷写宣传标语5062条，印刷各种材料1.27万份，受教育群众24万多人。西安市雁塔区在建立村务公开栏时，对面积和标准提出了严格要求，配备了意见箱，有60%以上公开栏使用铝合金和不锈钢制作。三原县在各乡镇农经站建立了村务公开档案室，各村的公开资料由乡镇统一管理。这些经验和做法被省民政厅推广。

第四节 深化提高

从2002年4月在兴平市召开“陕西省村务公开工作会议”之后，陕西省村务公开由推行转入加强管理。这一时期的工作目标和任务主要是深化提高，实现村务公开民主管理与村党组织领导的充满活力的村民自治机制进一步融合，促进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的法制化、制度化、规范化，全面加强村民委员会建设，推动农村基层民主政治建设。

据省民政厅2008年3月12日在《我省村务公开和民主管理工作情况》资料中的分析和评估，全省2.75万个村（村的数量经过了多次调整），村务公开民主管理普及率达到99%以上。其中，制度比较健全、坚持经常公开、公开内容规范的村，占村总数的60%以上，其他村公开的规范程度也有大幅提升；实行组务公开的占村民小组总数的80%以上；多数乡镇实行了政务公开。全省已构建了以法律法规为主体，以规章制度为重点的村务公开和民主管理体系，促进和带动了村民自治工作的落实。在这一时期，重点抓了三项工作：一是加强了政策法规制度体系建设；二是开展了村务公开民主管理示范活动；三是进行了难点村治理。

一、政策法规制度体系

2003年5月2日，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于在全省农村进一步完善村务公开和民主管理制度的通知》;2003年6月3日，省民政厅发布《陕西省村民代表会议暂行规则》;2006年11月6日，省政府颁布《陕西省村务公开民主管理办法》；2009年2月10日，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于全面推进和深化村民监督委员会工作的意见》。同时，结合第五次至第七次村民委员会换届选举，分别于2002年4月、2003年2月、2005年3月召开了三次村务公开民主管理工作会议。在此期间，各市、县（市、区）都相应出台了一系列指导性文件及规范性制度和规定。加上2002年以前出台的各种政策性规定、地方法规、各类制度，共同构成了较为完整的村务公开和民主管理的政策法规制度体系，为村务公开和民主管理工作的深化提高提供了支撑和保障。这一体系的基本内容和要素是：

（一）组织架构

建立以村级党组织为领导核心，村民会议和村民代表会议为决策机构，村民委员会为执行机构，村民监督委员会为监督机构的村级组织架构。坚持党对村务公开民主管理和村民自治的领导，支持和保障农民对村级事务的知情权、决策权、参与权、监督权。

（二）村务公开

在公开内容上，将原“九公开”拓展为14项公开内容。包括：财务收支；农民承担的各项劳务及费用；宅基地分配；水电费收缴；计划生育指标安排；征收、征用土地各项补偿费收支；土地、集体企业和财产的承包、租赁及收益；公共基建项目的投资方案和资金使用；重点项目的环境保护；救灾救济款物、扶贫资金、国家补贴农民资金和捐赠财物的发放使用；扶持农业开发和资助村集体资金的发放使用；村集体债权债务；年度工作目标执行情况和有关人员误工补贴；村民要求公开的其他事项。继续突出财务公开，加强对经济社会发展和公共事业项目的公开。

（三）民主决策

以村民代表会议为主体，完善民主决策。决策事项包括：村级发展规划；村民委员会成员任期目标和岗位责任；集体土地转让和租赁；经济项目的立项、承包方案；财务预决算、集体举债、集体资产处置；村民委员会成员及有关人员报酬和误工补贴；公益事业建设等。对需要村民投工、出资及大额集体资金使用、重大建设项目立项和实施方案、村镇建设规划和经济社会发展规划等重大事项，村民代表会议讨论决定时实行“一事一议”。

（四）民主管理

以建立制度为重点，完善民主管理。着重建立村民自治章程、公共事务管理、村级联席会议等制度，完善村民会议、村民代表会议、财务民主管理、民主评议村干部、村干部离任审计等制度。在加强村级财务民主管理方面，严格报销手续，由经办人持有效票据、注明用途、签名盖章并经民主理财小组审核，村负责人审批后财会人员才能报销记账。

（五）民主监督

以村民监督委员会为平台，完善民主监督。2008年以前，村民对村级事务的民主监督主要通过村民会议、村民代表会议及村务公开监督小组、民主理财小组实施。从2009年开始，陕西省先后在2.7万个村建立了村民监督委员会，占村总数的98.8%，成为村民民主监督的主体实施机构。村民监督委员会具有六项监督职责：监督国家“三农”政策执行和落实情况；监督村民会议、村民代表会议决议、决定事项贯彻落实情况；监督村务公开和民主管理制度执行情况；监督村民委员会及其成员、村民小组组长履行职责情况；监督村干部廉洁情况；其他需要监督的事项。

二、村务公开民主管理示范

2006年4月，陕西省村务公开和民主管理工作协调小组决定，为全面深化提高村务公开和民主管理工作，在全省范围内开展“村务公开民主管理示范单位”创建活动，并下发《关于在全省开展“村务公开民主管理示范单位”创建活动的意见》。文件规定，用10年左右的时间，使大多数县、乡、村达到示范单位要求。截至2010年年底，时间已经过半，示范活动取得了阶段性成果。

（一）示范标准和工作要求

1．示范标准。共设置六条标准：一是村级组织健全，各类班子成员依照法规及有关规定民主选举产生，机构健全，关系协调，有带领群众致富能力，廉洁勤政，接受村民监督，工作有力。二是村务公开全面真实，设有规范的公开栏，能按规定的时间和程序公开，公开内容根据农村改革发展形势和农民要求及时丰富和拓展。三是民主决策科学规范，村民会议和村民代表会议制度完善，重大事项按规定程序民主决策，决策事项得到有效实施。四是民主管理扎实有序，有规范的民主管理制度，干部群众自觉遵守，实施效果好。五是民主监督切实有效，财务审计、民主评议、激励约束等制度得到有效实施，对审计和群众反映强烈问题、评议不合格村干部有查处结果。六是社会和谐群众满意，各项政策得到有效落实，经济持续发展，村民生活水平不断提高，公益事业发展良好，党群干群关系融洽，社会和谐稳定，群众对村务公开民主管理满意率达80%以上。

2．工作要求。主要包括示范活动实现点面结合，讲求实效，县、乡、村、组四级联动示范县（市、区）辖区内70%以上乡镇达到示范乡镇标准，示范乡镇辖区内80%以上村达到示范村标准，其余乡镇和村没有违反村务公开民主管理法规问题；省级重点抓好示范县（市、区），设区市重点抓好示范乡镇，县、乡重点抓好示范村；坚持标准，严格要求，动态管理，建立激励机制和考核体系，培育一批创建示范单位典型。

（二）示范单位创建

2006年2月，全国村务公开协调小组授予西安市雁塔区“全国村务公开民主管理示范区”称号；2009年2月，全国村务公开协调小组又授予西安市雁塔区、高陵县，宝鸡市凤县，延安市安塞县，安康市旬阳县等5个县（区）“全国村务公开民主管理示范县（区）”称号。2009年至2011年，陕西省和有关市又重点抓了西安市周至县，宝鸡市眉县、千阳县、岐山县，铜川市印台区，汉中市略阳县、西乡县，商洛市商州区、丹凤县等县（区）的示范创建活动，推动全省示范创建活动蓬勃开展。5个“全国示范县区”创建情况如下：1．雁塔区：按照“监督组织网络化、公开内容具体化、公开形式标准化、公开程序规范化、管理考核目标化、公开结果群众满意化”的“六化”要求，从四个方面开展示范单位创建活动：一是建立各级签订责任书制度、每年两次检查制度、“一会两组”制度、村记账员培训制度、奖惩制度，落实各级工作责任；二是推行“村财街管”和财务支出村支书、村主任“双签制”，强化财务管理；三是制定农村财务分配制度、农村干部管理制度、农村财务管理制度，开展“变上访为下访”“知民心、顺民意、促发展”等活动，解决热点难点问题；四是打击农村黑恶势力，创造良好社会环境。

2．安塞县：全县211个村和1018个村民小组的公开率分别达到100%和98%，坚持每月25～26日为财务清理日，并于每月28日公布。发放“征求意见表”，征集村民关心的热点难点问题，仅2008年就发放8万余份，召开村级各类班子“民主生活会”450次，解决村民提出的问题。成立县、乡督查小组，对示范创建活动检查和督促。

3．旬阳县：坚持在健全机制、规范管理上下功夫，在完善提高、务求实效上做文章，在创新提高、深入持久上促发展。全县318个村全部建立了以“一会两组”为核心的民主自治组织和由乡人大评议村干部制度。突出财务公开重点，实行“村账乡管”，半年一清理，全年一总清，定期公开。完善“一事一议”，将公益性建设项目、土地使用权转移、承包经营、开发性建设项目等列入“一事一议”内容。

4．凤县：围绕“抓基层、打基础，抓规范、求质量，抓落实、见成效”的思路，建立了完善的村务公开民主管理组织体系。村务公开实现了四个延伸：公开栏设置向村民小组和村民集聚区延伸；公开内容由侧重财务公开向办理公共事务公开延伸；由公开办事结果向公开办事标准（决策）、过程延伸；由一般性村务公开向热点难点问题处理公开延伸。坚持制度约束与民主监督结合，建立“村财乡管县监督”等12项民主管理制度，在100个村建立了村务公开档案，规范化建设取得重要进展。

5．高陵县：在规定动作上做到“四个统一”：工作制度统一，统一制定了村级民主管理的七项制度；硬件设施统一，做到“六栏、四有、五上墙”；公开时间统一，建立了“三务”公开日，每月8～10日为定期公开时间，12日为“质询解答日”，每半年评议村干部一次；检查标准统一，做到“四查四看”。在自选动作上不断创新：一是实行点题公开，由群众点题决定公开事项；二是细化内容，对八项公开内容做到“八看八有”，看是否符合实际和政策，有无欺上瞒下和虚报浮夸；看是否账目清楚，手续完整，有无违法违纪；看是否实行了“一事一议”，有利于减轻农民负担；看承包经营是否征求村民意见，有无“以权谋私”；看计划生育指标发放对象是否合理，有无弄虚作假；看国家下拨到人的补助款项是否兑现到人，有无虚报冒领；看村民宅基地建房是否合理合法，有无乱批乱建；看多数群众意见是否采纳，工作有无改进。三是创建“公开快报”，免费发放到户，内容涵盖财务收支、农业知识、安全生产、健康卫生等多个方面。

（三）推动面上工作

通过开展村务公开民主管理示范单位创建活动，推动了面上工作的均衡发展，标志着陕西省村务公开民主管理工作进入了新的发展阶段，深化提高成果得到进一步显现。2010年7月27日，陕西省召开“村务公开民主管理民主监督工作座谈会”，推广交流了西安市雁塔区、华阴市、柞水县、榆林市榆阳区、平利县、旬阳县、陇县、延安市宝塔区、西乡县、铜川市王益区、澄城县、高陵县、岐山县、富平县等14个县（区）的经验和做法。随后，又推广了户县的经验和做法。这些县（区）的经验和做法尽管各不相同，但共同特点是：适应新时期村务公开民主管理发展阶段的要求，在完善村务公开和民主管理各项制度的基础上，把深化提高、推动工作发展的着力点和突破口放在相对薄弱的民主监督上，代表了陕西省村务公开民主管理发展的新趋势。

三、“难点村”治理

（一）工作安排

2009年7月14日，省纪委、省民政厅等11个部门联合下发文件，对村务公开和民主管理“难点村”治理工作进行了安排部署。治理工作共分五个阶段实施：完善机构、调查研究、开展试点、集中治理、整改完善。前三个阶段主要在2009年内实施，集中治理在2010年实施，整改完善在2011年实施。治理工作的目标是：通过三年的努力，使现有“难点村”面貌发生根本性转变，村级组织建设得到进一步加强，村务公开和民主管理水平迈上一个新台阶。基本任务是：加强村级组织建设，解决村级组织软弱涣散、村干部能力不强问题；完善村务公开和民主管理制度，解决村务不公开、管理不民主问题；加强党风廉政建设，解决群众反映强烈的突出问题；帮助发展经济和社会事业，解决经济社会发展长期落后问题；强化社会管理，消除可能引发社会不稳定的因素。

（二）组织领导

省委、省政府站在“推动科学发展、富裕三秦百姓、建设西部强省”的高度，把难点村治理工作作为一项系统工程和惩治预防腐败体系建设的重要组成部分，纳入各级年度目标责任考核。省委书记赵乐际提出，工作再忙抓治理的劲头不松；困难再多，抓治理的决心不变；经费再紧，抓治理的投入不减。配合治理工作，及时调整了省村务公开协调小组，由省委副书记、代省长赵正永任组长，省委常委、省纪委书记郭永平和副省长姚引良任副组长，制订方案、动员部署、落实责任、强化措施、开展工作。

（三）治理成效

经调查摸底，陕西省共排查出“难点村”314个，“薄弱村”2900多个，约占村总数的12%。“难点村”普遍表现为：村级组织软弱涣散，缺乏凝聚力，带动能力不强；经济发展滞后，农民致富路窄，集体经济薄弱；村务管理混乱，矛盾纠纷突出，干群关系紧张。“薄弱村”问题虽没有“难点村”突出，但不解决就有可能滑向“难点村”。经过治理，到2010年11月，已有156个“难点村”治理达标，91个村取得阶段性成效，67个村治理正在进行中。绝大多数“薄弱村”面貌发生了明显转变。

2010年11月9日，全国深化村务公开和民主管理“难点村”治理工作会议在陕西省西安市召开。中共中央书记处书记、中纪委副书记何勇在讲话中肯定了陕西省治理工作，他说，“陕西省难点村治理工作，领导有力，措施得当，成效明显”，赞扬陕西省在治理工作中，坚持创新制度，规范管理，在全省范围内推广建立村民监督委员会，构建了“难点村”治理工作长效机制。

（四）治理措施

1．推广村民监督委员会，建立治理长效机制。2006年9月，澄城县杨家陇村建立了陕西省第一个村民监督委员会。经过推广，陕西省已普遍在村一级建立了村民监督委员会，通过列席村“两委”会议，参与村务决策、实施全过程，监督村民委员会工作等形式，着重解决“难点村”村务不公开、管理不民主、干部不廉洁三大难题。据统计，各地村民监督委员会共列席村“两委”会议10.61万次，审核村务公开事项8.28万项，督促公开1.45万项，监督重大事项4.46万项，纠正5529次；提出建议6.42万条，有4.77万条被采纳；组织召开评议村干部会议2.5万次，评议村干部5.22万人次，协助有关部门对5.38万名村干部进行离任审计；根据村民监督委员会提供的线索，有1118名村干部受到警示训诫，553人受党纪政纪处分，46人受司法处理。

2．抓班子建设，夯实治理工作基础。通过村党组织和第七次村民委员会换届选举，一批“难点村”“薄弱村”的“两委会”班子得到加强。结合学习实践科学发展观，开展“升级晋档”活动，全省一、二类村级党组织由211个增加到1048个，四类则由1.68万个减少到7332个。在1745个乡镇（街办）建立了民政工作站，落实行政事业编制5791人，强化了指导治理工作的基础。

3．抓产业升级，促进农民增收。采取“省抓示范县、市抓示范乡、县抓示范村、带动贫困村”的方式，实施“一村一品”兴农富民工程。示范村达到2168个，从业农户112万户，从业人员235万人。促进了300多个“难点村”“薄弱村”后进面貌的转变，农民人均纯收入高于全省平均水平12.3%。

4．抓帮扶项目，破解贫困难题。已有2620个企业与3000个村结对，投入4320万元，通过带信息、带项目、带市场、带技术等途径，帮助包括“难点村”“薄弱村”在内的贫困村脱贫。省级财政每年安排5000万元，市县配套1.2亿元，对30万农村教师、医生、农技员等七类人员培训。仅2009年，陕西省完成农民工技能培训120万人次，带动629万劳动力实现了就业转移。

5．抓社区建设，提升服务水平。陕西省从2008年起，把加强农村社区建设列入“民生八大工程”建设项目，计划五年投资27.6亿元，在45%的村建成农村社区服务中心。截至2010年年底，已直接用于“难点村”的建设资金4260万元，建成社区服务中心162个。