第三章 农村五保供养

农村五保供养是一项传统的社会救助工作，主要指国家对无劳动能力、生活无来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或其法定义务人无履行法定义务能力的老年、残疾或未满16周岁的村民在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。陕西省现有五保供养对象14.27万人，纳入五保供养范围的14.27万人，供养率100%；其中集中供养4.35万人，集中供养率30.5%。2010年五保供养平均标准为每人每年3280元，全年支出五保供养金4.68亿元。农村五保供养制度始于20世纪50年代，中华人民共和国成立以来，随着经济制度从集体经济到商品经济、社会主义市场经济的演进，五保供养制度也经历了集体负担为主、集体和国家共同负担、国家负担三个发展阶段，逐步从农村集体福利事业转变为国家保障制度。

第一节 五保供养政策

1989年，全省农村有五保供养对象5.57万人，全年实际供养人数4.68万人，供养率84%；其中分散供养3.99万人，分散供养率71.6%，供养金额690.9万元；敬老院集中供养6990人，集中供养率12.4%，供养金额191.3万元。

1990年之后，农村五保供养逐步建构起以村提留、乡统筹为物质基础，以基层村民组织和乡镇为供养责任主体的五保供养制度模式。五保供养经费由村民分担转为农村集体组织负担。1991年12月7日国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定：村提留公益金和乡统筹费可以用于五保供养。1994年1月，国务院颁布的《农村五保供养工作条例》（以下简称《条例》）进一步明确规定：五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支，五保供养标准不低于当地村民一般生活水平。《条例》颁布后，陕西省民政厅于1994年3月10日下发《关于做好宣传贯彻〈农村五保供养工作条例〉的通知》（陕民农发〔1994〕68号），对《条例》的学习宣传做了部署。各地通过放映幻灯片、印发小册子、召开座谈会、举办新闻发布会、组织专访、撰写文章等形式，利用报刊、电视、广播等新闻媒介对《条例》进行了广泛宣传。据统计，全省订购《条例》3000余册，翻印张贴8万余张，召开各种形式的专题会议1.5万余次，办板报6500余期，张贴宣传标语1.5万余幅，出动宣传车辆30余辆。各地市抽调3000多名干部走村入户宣传《条例》精神。白河县抽调80余名干部，分赴五区一镇30个乡宣传《条例》，成人受教育面80%以上；镇坪县组建了14个宣传小组，集中开展了为期15天的宣传活动，全县形成了关心孤、老、残、幼的良好社会风尚。为使各级五保供养工作人员尽快领会《条例》精神，全省举办培训班80余期，受训人员2000多人次。在全面普查的基础上，为52450名符合条件的对象发放了《农村五保供养证书》。到1998年年底，全省886个乡镇实行了乡镇统筹，1114个乡镇实行了村提留。到2001年年底，供养标准从1994年的年人均343.6元（不含粮食）提高到586元（不含粮食）。

2000年后，随着农村税费改革试点工作的推进，农村五保供养资金渠道随之调整。税费改革初期，原从村提留或乡统筹列支的五保供养经费改为从农业税附加中支出；深化税费改革，取消农业税及其附加费后，五保供养经费又调整为主要从农村税费改革转移支付中安排，两次调整使政策衔接、资金落实出现了空档，加之中央转移支付的五保供养资金以税费改革前的五保对象人数为基数，未考虑五保对象增加的情况，使一些地方在落实“应保尽保”“按标施保”中遇到严重困难。针对这一情况，2005年5月18日，省政府下发的《关于在全省逐步建立农村居民最低生活保障制度的通知》（陕政发〔2005〕19号以下简称《通知》）中，将“五保户”纳入低保范围，《通知》规定，从2005年7月1日起，五保对象每人每年发给生活补助费720元，使这一问题得到初步缓解。

针对农村五保供养工作面临的新情况和新问题，2006年1月21日，国务院颁布了新修订的《农村五保供养工作条例》（国务院令456号），将农村五保供养从农村集体供养转为财政供养，把五保对象的吃、穿、住、医、葬及未成年人教育纳入公共财政的支出范围，实现了农村五保供养制度的重大历史性变革。新条例颁布后，陕西省委、省政府将贯彻落实新条例，提高农村五保供养水平列为为民解困的九件实事之一，确定将农村五保供养从农村低保中剥离出来，实行“分类救助”。2006年9月12日，陕西省民政厅、财政厅联合下发《关于贯彻国务院〈农村五保供养工作条例〉进一步做好农村五保供养工作的通知》（陕民发〔2006〕36号），确定全省农村五保供养平均标准不低于1400元/人·年，其中货币标准不低于1200元/人·年。同时确定敬老院管理人员工资、设施设备及日常运转维护等经费由县、乡财政解决，不得在五保供养资金中开支。2006年12月1日，省政府以省长令颁布了《陕西省实施〈农村五保工作条例〉办法》（陕政令〔2006〕112号，以下简称《办法》），《办法》第十一条规定：“农村五保供养资金，列入市、县（市、区）人民政府财政预算。省财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。”《办法》第十三条规定：“农村五保供养资金实行专户管理，专款专用。”省级补助资金将向财政困难地区倾斜，全省分三个类型补助，具体是：“西安、延安、榆林、杨陵三市一区按省补助资金总量的10%给予补助；宝鸡、咸阳、渭南、铜川四市按省补助资金总量的15%给予补助；汉中、安康、商洛三市按省补助资金总量的75%给予补助”。2007年，中共陕西省委、省政府又将加强农村五保供养工作列为民解困的十件实事之一。2007年下半年开始，陕西省委、省政府全面启动实施“民生八大工程”，决定建立农村五保供养标准自然增长机制，确定五保供养标准将根据农村居民人均纯收入、人均生活费支出等指标逐年增加10%～20%。2008年6月3日，陕西省民政厅、财政厅联合下发《关于提高农村五保保供养标准工作有关问题的通知》（陕民发〔2008〕34号），决定从2008年1月1日起，全省农村五保供养最低限定标准由2007年的1400元/人·年（其中现金不低于1200元/人·年），提高到1640元/人·年（其中，现金不低于1440元/人·年）。2010年8月2日，陕西省民政厅、财政厅再次联合下发《关于做好提高农村五保供养标准工作有关问题的通知》（陕民发〔2010〕24号），要求各地“深入排查，切实做到‘应保尽保’、‘按标施保’”，根据“民生八大工程”《建立农村五保供养标准自然增长机制专项规划》，从2010年1月1日起，全省五保供养最低限定标准由2009年的1856元/人·年提高到2104元/人·年。到2010年年底，全省有五保对象14.27万人，纳入五保供养范围的14.27万人，供养率达到100%。其中集中供养4.35万人，集中供养率30.5%。集中供养标准全省平均3452元/人·年，汉中市最高4400元/人·年；分散供养标准全省平均3208元/人·年，西安市最高3260元/人·年。2010年全年支出五保供养金4.68亿元。供养人数相当于1989年的3倍多，供养金额相当于1989年底的53倍。

第二节 服务机构

截至1989年年底，全省1205个乡镇（街办）办敬老院1228所，有床位10837张，收养五保对象8195人，敬老院工作人员2007人，平均4名五保对象有一名工作人员。有657所敬老院开展了种植业、养殖业和服务、加工等福利生产，形成144个院办经济实体，年产值423万元，利润66多万元。

1994年颁布的《农村五保供养工作条例》规定乡镇人民政府应当兴办敬老院，陕西省按照“群众投、集体筹、社会捐、国家扶”的原则，各地累计投入3400多万元，新建、扩建敬老院281所，增加床位575张。有488所敬老院开展了以种植业、养殖业和加工业为主的院办经济，年创利润128.38万元。全省建成以敬老院为中心的五保服务网络676个，有52所敬老院面向社会开展了自费代养业务，代养社会老人195名。1997年4月，丹凤县商山敬老院采取以院带户、院内院外相结合的办法，吸收42名智障低能人员组织起生产福利合作社，开展了以种植、养殖为主的副业生产。1997年12月，省政府在商洛地区召开省长办公会，总结推广建立“生产福利合作社”的经验。按照“一年打基础，二年求发展，三年达自给”的要求，省政府先后投入启动资金130万元，在商洛建成生产福利合作社10所，建房257间，建圈舍178间，购置各类加工机械36台（套），落实耕地234亩，落实宜林宜牧荒山7153亩，吸收社员493人。1999年后，全省各地学习商洛经验陆续建成一批各具特色的集生产、福利、养老为一体的生产福利机构。

1994年《条例》颁布后，敬老院建设虽然出现了一个小高潮，但并未持续多长时间，到2001年，全省农村敬老院减至781所，随后几年又继续萎缩，到2006年又减至617所。其原因是20世纪80年代中期，民政部要求乡乡镇镇都要办敬老院，1987年陕西省有33个县区做到了乡镇敬老院全覆盖，宝鸡市全市做到了乡镇敬老院全覆盖，陕南山区甚至出现了村办敬老院。但这些跟风办起来的敬老院普遍“规模小、住所破、设施差、管理成本高”，加之2000年农村税费改革后，五保供养资金渠道随之调整，一些地方衔接不及时，政策、经费落实不到位，使敬老院难以为继，1999～2006年全省先后有892所敬老院停办。2006年之前，除民政部门在“星光计划”中安排的少量农村五保供养服务机构建设项目外，各地新建敬老院工作也几乎处于停滞状态。

随着经济社会的发展和老龄化社会的到来，加之农村生产、生活方式的转变，国家计划生育政策的实施及农村劳动力转移、输出，农村家庭规模逐步缩小，双女户、纯女户和“空巢”家庭迅速增加，农村社会养老需求与现有五保供养服务机构少的矛盾越来越突出。2006年，全省617所敬老院仅有床位1.1万张，每10个五保对象只拥有1张床位，全省农村五保集中供养率仅7%，尚不到全国平均水平的一半。2006年3月1日，国务院颁布新修订的《农村五保供养工作条例》第十四条要求：“各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。”2006年12月1日，《陕西省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》中对农村五保供养服务机构建设也提出了相应要求。2007年，陕西省人民政府将加快农村五保集中供养、提高集中供养率列为当年为民解困的十件实事之一。2007年1月17日，省政府第1次常务会议研究通过省民政厅与省发改委联合编制的《陕西省农村五保供养服务机构建设规划（2006～2010年）》（以下简称《规划》），提出：到2010年全省农村五保集中供养率达到50%。综合考虑各地经济社会发展水平和五保集中供养现状，《规划》要求：到2010年，西安、延安、榆林、杨凌三市一区集中供养率达到70%，宝鸡、咸阳、渭南、铜川四市达到50%，汉中、安康、商洛三市达到35%。按照《规划》到“十一五”末，关中、陕北七市一区新建敬老院307所，改扩建149所；陕南三市新建敬老院148所，改扩建94所，新建村级五保集中供养点981个；全省改造敬老院617所。以上建设项目预计投资4.3亿元，按照省、市、县三级负担和省级补助资金重点倾斜的原则，省级负担资金总量的55%，市、县负担45%，具体分担比例为：宝鸡、咸阳、渭南、铜川和杨凌，省、市县各负担50%；西安、延安、榆林省级负担30%，市县负担70%；陕南三市省级负担70%，市县负担30%。从2007年起，省财政每年安排2000万元，专项用于农村五保供养服务机构设备购置、运转维修补助。2007年5月14日，陕西省民政厅下发《关于认真做好农村五保供养服务机构建设规划有关问题的通知》（陕民办发〔2007〕75号），要求各地认真学习《规划》，将省上确定的目标任务分解到县（市、区）、乡（镇）、村，切实落实。截至2007年年底，全省兴办农村五保供养服务机构899个，其中敬老院629所，村级五保集中供养点270个。10.81万名五保供养对象中，集中供养2.26万人，分散供养8.55万人，集中供养率由2006年的7%提高到21%。

从2007年下半年开始，中共陕西省委、省政府全面启动实施“民生八大工程”，农村五保供养服务机构建设被纳入其中，列为十个重点项目之一，同时印发了《陕西省2008～2012年农村五保供养服务机构建设项目报告》（以下简称《报告》），与2007年初出台的《规划》相比，《报告》目标更高、投资规模更大，并实现了敬老院体制的重大突破。《报告》提出，2008～2012年，省级将投入6.7亿元、市县投入4.5亿元，建成县级中心敬老院102所、乡镇区域性敬老院175所，改造现有敬老院252所，新增床位6.3万张，集中供养率达到60%以上。2009年4月9日，陕西省机构编制委员会办公室下发《关于农村五保供养服务机构和人员编制的意见》（陕编办发〔2009〕50号），明确“县级五保供养服务机构和乡镇区域性五保供应服务机构应为具有法人资格的事业单位”，实现了敬老院体制的重大突破。

2008年5月12日，发生在四川汶川的特大地震波及陕西，全省92个县（市、区）不同程度受灾，其中36个县（区）141所农村敬老院受损，损失床位5410张；1822户、2186名分散供养的五保对象受灾，倒塌、损坏房屋5262间。地震灾害的突然发生，使正在实施的五保供养服务机构建设规划不得不重新调整。按照农村五保供养服务机构恢复重建与“民生八大工程”五保供养服务机构建设项目同步实施的原则，2008年下半年，省政府编制了《第一批农村五保供养服务机构恢复重建方案》，确定首批投资1.13亿元，建设宁强、略阳、勉县、南郑、西乡、洋县、陈仓、千阳、陇县、太白、岐山、凤翔12所县级中心敬老院。2009年，省政府又编制了《第二批农村五保供养服务机构恢复重建方案》，确定投资1.72亿元，建设县级中心敬老院19所，乡镇区域性敬老院24所。为加大“民生八大工程”五保供养服务机构建设项目和灾后恢复重建项目的实施力度，2008年4月24日，陕西省民政厅下发了《陕西省农村五保供养服务机构建设意见》（陕民办发〔2008〕63号）,2010年6月21日，又下发了《关于进一步做好农村五保供养服务机构灾后恢复重建工作的通知》（陕民电〔2010〕28号）,2010年11月22日，再次下发了《关于进一步加强农村五保供养服务机构建设和管理的通知》（陕民发〔2010〕43号），这些文件，分别从提高五保供养服务机构建设重要性的认识，夯实责任，明确建设布局、规模、标准等方面提出基本要求。2007～2010年，全省共安排资金6.19亿元（其中，省级基本建设资金2.88亿，地震灾后恢复重建资金2.85亿元，省级福彩公益金0.46亿元），安排农村五保供养服务建设项目253个，这些项目正在加紧实施，预计2012年底全部建成投入使用。

2007年以后，农村五保供养服务机构几经调整，数量有所减少，规模不断扩大，截至2010年，全省五保供养服务机构791个，其中农村敬老院543所，村级五保集中供养点248个，共有床位5.42万张，职工3482人，机构建立以来先后供养6.79万人次。

第三节 服务管理

一、管理机制

《农村五保供养工作条例》第十八条规定：“县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度，并负责督促实施。”陕西省实施《农村五保供养工作条例》办法第四条规定：“农村五保供养工作实行县级人民政府负责制，纳入政府目标责任考核。”1990年以来，陕西省各级政府始终坚持“建管并重”“管理至上”的原则，在加大五保供养服务机构建设力度的同时，切实加强五保供养服务机构的制度化管理和人性化服务，全省涌现出一批院容院貌优美、管理优良、服务优质的各层次敬老院。

二、管理队伍

按照省编办2009年4月9日下发的《关于农村五保供养服务机构编制和人员的意见》，各地及时落实了五保供养机构的编制，通过“公开招聘、择优录用”，主要从乡镇机构改革富于人员中选调配备了一批热爱五保供养事业、有文化、懂管理、乐于奉献的干部充实到五保供养服务机构管理岗位；通过“政府购买服务”的方式面向社会公开招聘了一批服务人员，按照不低于供养对象数量十分之一的比例充实到五保供养服务机构的服务岗位。对聘用人员，通过建立培训长效机制，采取普遍轮训与重点培训、集中授课与经验交流相结合的方式加以培训，提高了服务管理人员的思想业务素质。县、乡人民政府切实履行管理责任，对五保供养服务机构管理服务人员进行定期考评，听取周围群众和供养对象意见，对连续考评不合格或供养对象满意率低于50%的予以解聘，并将工资、福利待遇与考核成绩挂钩，实行优胜劣汰，奖优罚劣。

三、规章制度

1990年陕西省民政厅下发《陕西省农村敬老院管理暂行办法》,2010年11月22日，陕西省民政厅下发《关于进一步加强农村五保供养服务机构建设和管理的通知》（陕民发〔2010〕43号），两个文件均提出“以制度管人”“以制度管事”的要求。1．建立院务管理委员会制度，实行民主管理。管理委员会由管理人员、服务人员和供养对象代表组成，下设护理服务、膳食管理、生产经营、卫生医疗、安全保卫等若干工作小组，通过管委会对院民实行自我管理、自我服务，发挥院民民主管理、民主监督的作用。2．建立工作人员岗位责任制。制定院长、会计、出纳、护理、膳食等岗位职责，以岗定人、以岗定责。3．建立日常管理制度，主要包括政治学习、工作、请销假、财务、膳食、生产经营、文体活动、医疗卫生、安全保卫、护理服务等项制度。

四、争先创优

1990年4月26日，陕西省民政厅下发《关于开展创建文明敬老院和争做敬老院先进工作者活动的通知》（陕民办发〔1990〕07号），提出在全省敬老院中开展以“政治思想好、优质服务好、生活管理好、安全卫生好、生产经营好、为散居五保户服务好”为内容的争先创优活动。各地在开展争创活动中，结合实际在院内开展了“五好院长”“优秀服务员”“文明宿舍”“五好院民”等活动。争创活动充分调动了敬老院工作人员的积极性，有效提高了敬老院的管理水平和服务质量。1991年，全省评选出省级文明敬老院30所，地市级文明敬老院160所，先进工作者300多人。在争创活动中，一批热心敬老事业、吃苦实干、任劳任怨、默默奉献的先进模范人物脱颖而出，他们中既有全国优秀共产党员、全国敬老好儿女金榜奖、全国民政系统“孺子牛”奖获得者，多次受到中央领导接见的丹凤县商山敬老院院长徐升莲，也有在五保工作战线几十年如一日、兢兢业业、无私奉献的大荔县安仁敬老院院长成坤定，还有深居巴山深处、义务兴办家庭敬老院、视五保老人为父母的镇巴县简池乡李元福，等等。

2005年5月16日，陕西省民政厅转发民政部《关于进一步加强农村敬老院管理工作的紧急通知》（陕民电〔2005〕21号），提出对敬老院管理服务和政策落实情况进行全面检查，要求将加强敬老院管理服务与行风评议和保持共产党员先进性教育活动密切结合。各地按《通知》要求，进一步开展了敬老管理服务检查评比、争当行业排头兵、争创文明窗口等活动，使敬老院管理服务又上了一个新的台阶。

争创活动的开展和宣传，带动了全社会尊老敬老、扶弱助残良好风气的形成。1991年，陕西省民政厅与司法厅、老龄委、团省委、省妇联联合下发《关于办理赡养、抚养协议公证的通知》，使一批老年人的养老问题有了可靠的法律保障。1990年，全省有45个县、751个乡（镇）基层粮站为五保户和敬老院义务代储代供口粮，送粮上门，覆盖面分别达到50%和33.4%；一些地方的卫生部门为敬老院老人定期免费体检，免费防病治病。工商、供销部门大力支持敬老院发展院办经济；工、青、妇、慈善协会等社会团体和教育部门及驻军积极组织群众和指战员，纷纷与敬老院开展共建活动，为五保老人做好事、送温暖，拓宽了五保敬老事业发展的路子。