第一章 绪论

第一节 研究背景与问题提出

一 研究背景

公共文化服务是旨在传播社会主义核心价值观、满足社会公共文化需求、保障公民文化权利的一项基本公共服务。自2005年党的十六届五中全会首次提出以来，公共文化服务及其体系建设一直被作为国家文化战略的重要组成和公益性文化事业工作的主要内容，由党和政府主导推动。在供给方面，政府及其所辖的公益性文化事业单位是当前公共文化服务的主要供给主体，涉及中央、省、市、县、乡镇/街道、村/社区六级，涵盖图书馆、文化馆（群众艺术馆）、博物馆、美术馆、街道（社区）文化活动中心、工人文化宫、妇女儿童中心等具有公共文化服务职能的单位；在服务方面，公共文化服务面向全体社会公众特别是获取文化服务相对困难的社会群体，以公益性、基本性、均等性和便利性为原则，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权利为主要内容；在资金保障方面，以中央和地方各级公共财政为支撑；在运作机制方面，由中央至地方自上而下制订规划、分配任务、安排资金、配送产品、提供服务，具有鲜明的行政任务导向特征。

在各级政府高度重视和公共财政持续投入下，我国公共文化服务及其体系建设近年取得了显著进展，公共文化场地设施得到了大幅改善，美术馆、图书馆、文化馆、文化站（“三馆一站”）均实现全部免费向社会公众开放，国家陆续实施的广播电视村村通、全国文化信息资源共享、农家书屋等文化惠民工程，也在一定程度上提升了基层公共文化服务供给能力。与此同时，公共文化服务存在的不足也日益凸显：一些公共文化场馆位置偏僻、功能设置不合理，导致利用率低下；各部门推动的公共文化服务项目存在功能重叠、内容交叉，配送的产品、开展的活动与社会公众需求脱节；一些地方公共文化服务的运行组织受限于资源、人力、资金等制约而难以发展，服务手段落后，服务内容陈旧；公共文化服务的参与度和满意度不高，这与公共财政的持续、大幅投入形成了较大反差。与此同时，大量民间具有公共文化特征的活动蓬勃兴起，社会公众参与热情高涨，而基于互联网特别是移动互联网的微博、微信等新媒体平台成为人们获取信息、发表观点、传播文化内容的重要载体，这些新的发展元素并未与当前政府主导的公共文化服务有机结合，这使得一方面民间不断提升的文化活力未被吸收进公共文化服务中，另一方面自发性文化活动和文化传播缺乏适当的引导与规范，诸如，对互联网上时有传播的一些不当言论和错误思潮，除依行政法规采取强制性处罚外，从文化角度加以软性、正向引导的功能缺乏，而在这方面，公共文化服务存在明显缺位，亦存在很大的发挥空间。

从组织角度分析，产生以上问题有两个根本性原因。一是从供给结构上，以政府及其所辖的公益性文化事业单位为主体的“一元制”供给，使企业、社会组织、公民被挡在供给主体外，传统公共文化服务体系边界成为阻碍社会各方力量参与公共文化服务供给、贡献力量的“藩篱”，一方面，政府在公共文化服务领域的单兵作战受限于资源、人力、资金的制约而显得力不从心；另一方面，政府单方面提供的公共文化产品与服务难以避免地带有一厢情愿式、灌输性色彩，不易于被社会公众所接受，不易于激发公众参与热情。二是从运作机制上，传统自上而下、单向度的行政任务运作逻辑使各级政府将公共文化服务视为完成上级交派的任务，其动力和目标主要为上级的认可而非社会公众的满意，同时“一元制”供给结构下其服务内容、服务手段、服务形式等可供选择的余地有限，亦难以采取多样措施提升社会公众的满意度。公共文化服务诸多问题背后的结构性、机制性制约，体现出公共文化服务传统科层管理模式难以适应时代发展的新趋势和社会公众的新需求，需要进行优化和变革。

党的十八届三中全会决定将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，并用专门的一节阐述“构建现代公共文化服务体系”，表明公共文化服务不仅是国家现代治理体系的组成部分，也是构成国家治理能力现代化的必备要素。根据治理理论主要创始人罗西瑙的定义，治理是指由一个共同的目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要强力克服挑战而使别人服从，治理就是这样一个规则体系：它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。据众多学者对治理的研究，治理的核心思想主要包括以下三点：一是治理强调多元主体相对平等的参与；二是治理的规则体系是由参与各方在信任的基础上，通过协调而建立并自觉遵循的，并非靠强制使他人服从；三是治理强调目标的一致性和有效达成。

在治理理论基础上发展起来的网络治理，即应用数字网络技术、多元主体以网络化组织形态开展沟通与协调，从而达成一致的目标模式，由于其借助现代信息技术、突出多元主体协作的网络化特征，因而其具有较强的解释性和可操作性，正在成为继传统公共管理、新公共管理之后更好地克服“市场失灵”和“政府失灵”、平衡公正与效率、有效调动社会各方力量共同实现目标的公共管理新模式。美国印第安纳波利斯市前市长斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D．埃格斯认为，网络治理象征着世界上改变公共管理部门形态的四种有影响力的发展趋势正在合流，即利用私人公司和非营利机构从事政府工作的第三方政府模式；从顾客-公民的角度考虑，采取横向“协同”、纵向减少层级的做法提供更为整体化的公共服务；数字化网络技术大大地减少了合作伙伴之间的合作成本，促进了网络化组织模式的发展；公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高，而多元化服务需求和多用户服务管理客观上要求建立便于互动和倾向于网络化运行的服务模式。在网络治理研究与实践方面，西方学者对网络治理的特征、框架、结构、机制等进行了较多基础性研究，而国内学者则提出了若干修订和扩展；美国、欧盟、日本等在反恐、环保区域合作、反贫困、儿童援助等领域进行了较多的网络治理实践，国内亦有个别地区在社区养老、农村社会管理等方面开展了具有网络治理特征的实践探索。网络治理的主要优势包括以下几个。一是通过多元主体的网络化合作，资源运筹范围从内部扩展到外部，发挥乘数效应，实现资源要素的共享；二是增加横向协同，减少纵向条块分割，实现协同优化，提高服务的整体性；三是数字化网络技术使网络联结更加紧密，减少了信息不对称现象，降低了合作成本，提高了合作效率，促进了合作创新；四是网络化交互式的运行服务更加适应社会公众的多元化服务需求，增强了公民的参与度和选择能力。这些优势，与当前公共文化服务中存在的诸多问题，具有很强的对应性。

基于以上研究背景，本书从公共文化服务存在的问题出发，引入治理理论和网络治理模式，以公共文化服务从传统科层管理模式向现代网络治理模式进行转换重构的视角，重点对网络治理模式下公共文化服务的结构、机制进行研究，在结构上探讨将企业、社会组织、公民纳入公共文化服务体系内的网络关系与结构形态，在机制上探讨将多元主体引入公共文化服务的项目策划、活动开展、资源共享、绩效评估等各环节，促进多元主体网络协作、抑制“搭便车”的行为、提高服务效能的运作机制与治理策略，一方面寻求解决当前公共文化服务诸多问题的治理路径；另一方面尝试对公共文化服务网络治理模式的体系框架进行构建，以为“十三五”时期乃至未来更长的一个时期内我国公共文化服务的治理研究与实践提供参考。

二 问题设定

本书主要开展以下几方面的研究。

（1）分析导致公共文化服务失效的组织管理因素，论证引入网络治理模式的必要性和可行性，讨论公共文化服务网络治理模式的体系框架和内涵特征。在梳理当前公共文化服务存在的问题基础上，分析导致服务失效的结构性与机制性制约因素，对公共文化服务科层管理模式与网络治理模式进行比较分析，提出当前公共文化服务是典型的科层管理模式，应向现代网络治理模式进行转换重构。结合有关文献研究和公共文化服务实际，提出公共文化服务网络治理模式的体系框架，对公共文化服务网络治理模式的内涵及其特征进行讨论分析。

（2）研究“多元化”供给主体下的公共文化服务体系关系与治理结构。将公共文化服务供给主体范围由政府及其所辖的公益性文化事业单位“一元制”主体扩展为政府、企业、社会组织和公民共同参与的“多元化”主体，分析多元主体在公共文化服务网络治理中的角色、定位及其各自的结构特征、行为目标、行为逻辑、行为驱动等要素属性，进而研究各主体在网络治理模式下形成的组织关系、行为互动关系及其结构形态，以及各主体节点之间的联结属性和关系演进中的动态性与稳定性。在网络治理模式下，除横向供给主体结构扩展外，纵向层级的命令与控制式单向度调度结构亦被打破，各层级更加聚焦于本层级的治理职能，为此对国家层面、地方层面和基层层面的治理侧重进行探讨。

（3）以多元主体参与公共文化服务为结构基础，研究公共文化服务网络治理作用机制与要素构成。不同于科层管理模式的行政任务导向，网络治理模式以多元主体共同接受的治理目标为导向，各主体基于自身动力因素参与其中，在治理机制的引导和约束下进行协作，因此，分析多元主体结构下公共文化服务网络治理的作用机理，提出公共文化服务网络治理机制。在此基础上，分析多元主体参与公共文化服务的动力因素，依据公共文化服务活动特征与资源特点，从加强协作、促进资源共享、增进信任、建立标准、抑制投机行为、强化数字支撑等方面，提出构成公共文化服务网络治理机制的治理要素，结合公共文化服务实践案例对治理要素的内涵、主要内容与治理策略进行逐一研究。结合调查问卷，进一步分析动力因素、治理要素与治理作用机制的关系，研究治理要素作用于多元主体动力因素之上的衡量指标。

（4）研究促进多元主体合作、有效发挥机制效用的途径与方法。在具体的公共文化服务实践中，因活动类型不同、主体的构成及其角色不同，影响治理机制效用发挥的主要影响因素亦不同，故此从演化视角研究多元主体在参与公共文化服务中的演化博弈过程，构建公共文化服务网络治理分析模型，提出网络治理影响因素识别方法及过程。以公共文化服务领域的一项重要工作——公共电子阅览室服务为例，应用网络治理分析模型，结合问卷调查与数值模拟仿真方法，对公共文化机构与上网服务企业的公共电子阅览室社会化合作进行演化博弈分析，识别影响合作的主要因素，进而提出发挥机制效用、强化治理要素的具体对策。

三 研究意义

首先，本研究具有较大的社会现实意义。公共文化服务在弘扬社会主义核心价值观、提高公民文化素质、促进社会和谐发展等方面发挥着重要基础性作用。随着我国经济社会快速发展变迁及信息技术的广泛运用，公共文化服务正面临着严峻的挑战和诸多困境，公共财政资金的持续大量投入与公共文化服务的参与度和利用率较低形成了鲜明对比，服务效能不高的问题日益凸显。本研究没有停留于服务效能不高问题的表面化讨论，而是从组织管理视角，深入分析导致该问题的背后的结构性与机制性制约因素，将治理理论与网络治理模式同我国公共文化服务实际相结合，提出公共文化服务应从传统科层管理模式向现代网络治理模式进行转换重构，研究将企业、社会组织、公民纳入公共文化服务网络以扩大资源要素共享、激发社会参与活力、实现供需对接，从而理顺公共文化服务运行环节的组织结构、运作机制，寻求破解公共文化服务效能问题的治本之道。同时，公共文化服务作为国家现代治理体系的重要组成，其治理能力现代化的研究与实践亦是我国全面建成小康社会的政策要求，以现代网络信息技术为支撑的公共文化服务网络治理研究对于构建现代公共文化服务体系、提升公共文化服务领域的国家治理能力以及相互的体制机制改革，政策制定、实践探索均具有参考价值。

其次，本研究具有一定的理论意义。从已有文献看，基于网络治理视角对公共文化服务进行系统性研究尚较为缺乏。本书将治理理论和网络治理模式运用到我国公共文化服务领域中，尝试构建公共文化服务网络治理的完整体系架构，对公共文化服务网络治理模式的内涵、构成、目标、结构、机制以及治理分析方法等问题进行较为系统的考察研究，在公共文化服务领域具有一定的开创性，有助于为后续相关研究提供借鉴参考，并在此基础上不断完善。在具体研究内容上，关于多元主体行为互动关系及其网络形态、“动力-行为-保障”三维网络治理作用机制以及治理要素与多元主体动力因素之间的映射关系、“精神-行为-分配”三层面契约治理要素的嵌入、引入协作维度的网络治理综合评估指标体系、基于演化博弈方法识别网络治理主要影响因素进而强化治理要素等内容，不仅可应用于公共文化服务领域的研究与实践，在其他领域特别是其他公共管理领域亦具有参考应用价值，是对网络治理理论及应用研究的进一步丰富发展。